Postanowienie - II OZ 893/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 czerwca 2025
Teza
Oddalono zażalenia. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Dnia 11 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń (1) B. S., A. S. i W. S. oraz (2) J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1124/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WI-I.Oddalono zażalenia. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Dnia 11 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń (1) B. S., A. S. i W. S. oraz (2) J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1124/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WI-I.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
11 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Paweł Miładowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenia
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił rozpoznając wnioski J. P. oraz A. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, którą – po rozpatrzeniu odwołań J. P. oraz A. P. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 9 stycznia 2024 r., nr WUiA-IV.6740.141-17.2023.WS.405229, o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w G., wydanej dla E. S.A. z siedzibą w G. – w pkt 1 uchylono ww. decyzję Prezydenta w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; w pkt 2 zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w G.; w pkt 3 w pozostałej części utrzymano w mocy ww. decyzję Prezydenta.Sąd I instancji, odnośnie wniosku uczestnika postępowania – A. P. stwierdził, że tylko skarżący może złożyć wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego J. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji Sąd, mając na uwadze art. 61 § 3 p.p.s.a., stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie uzasadnia twierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Z pisma procesowego inwestora wynika, że zapewni on dostęp do drogi publicznej, uwzględnił uprawnienia beneficjentów wynikające ze służebności drogi publicznej, a hałas i kurz, towarzyszące inwestycji budowlanej – z istotny mają charakter tymczasowy. Ponadto Sąd wskazał na obowiązujące "prawo zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego), i to, że aby możliwe było ograniczenie tego prawa, muszą ku temu istnieć określone przesłanki, w tym m.in. wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że wszelkie skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przed wszystkim inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i powinien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, wskazane we wniosku okoliczności nie stanowią uzasadnienia dla zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Brak zatem było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie instytucji kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w danej sprawie jest zasadne z uwagi na wykazanie przez skarżącego przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a interes inwestora przemawia za zabezpieczeniem jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze wstrzymaniem realizacji inwestycji.Zażalenia na ww. postanowienie złożyli B. S., A. S. i W. S. (uczestnicy postępowania) oraz J. P. (skarżący).Uczestnicy postępowania w swoim zażaleniu podnieśli argumentację dotyczącą służebności nieodpłatnego przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...], rozpoczęcia robót budowlanych; zablokowania "drogi służebnej" na działce nr [...].Skarżący w swoim zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanawiania i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie i odmówienie przez Sąd wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, i uznanie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy decyzja zezwalająca na budowę, na podstawie której rozpoczęto prace budowlane, wydana została oparciu o księgi wieczyste, które niezgodne są ze stanem faktycznym, a do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie budowa planowanej inwestycji będzie już na tyle zaangażowana i posunięta, że odwrócenie jej skutków będzie bardzo trudne. Ponadto ingerencja inwestora w środowisko naturalne będzie nieodwracalne, a sprostowanie ksiąg wieczystych może zostać znacząco utrudnione. Szkody finansowe jakie poniosą właściciele prowadzący działalności gospodarcze na działkach sąsiednich będą nieodwracalne i nie do naprawienia.W pismach zatytułowanych jako odpowiedzi na zażalenia dotychczasowy inwestor – E. S.A. w G. wniosła o ich oddalenie. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 13 grudnia 2024 r., znak: WUiA-IV.6740.141.-23.2024.KL.452257, decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na Kołobrzeska E. sp. z o.o. w G..W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2025 r. A. S. (w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. S. i W. S.) przedstawił dodatkową argumentację wskazującą, że inne działalności prowadzone są od frontu, a inne na zapleczu pawilonów.Postanowieniem z dnia 9 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1124/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Kołobrzeska E. sp. z o.o. w G..Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zażalenia nie podlegają uwzględnieniu.Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania.W okolicznościach niniejszej sprawy ma rację Sąd I instancji, że przedmiotowy wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał takiej argumentacji, która wskazywałaby na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tej oceny nie podważono skutecznie w obu zażaleniach, tym bardziej, że strony postępowania swoje twierdzenia nie oparły na ewentualnych bezpośrednich prawnych skutkach pozwolenia na budowę. A poza tym to pozwolenie przewiduje istnienie i budowę drogi wzdłuż granicy z działkami, na których zlokalizowane są pawilony stron wnoszących zażalenia. Tak więc na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strony te nie wykazały aby uzyskały w sposób prawny służebność gruntową na działce nr [...], które to zagadnienie zasadniczo co do oceny prawnej w kontekście legalności udzielonego pozwolenia na budowę jest kwestią merytoryczną i nie może być oceniana na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu", tj. zanim dojdzie do merytorycznego rozpoznaniem skargi przez Sąd Administracyjny. Strony postępowania nie mogą zatem w swoich zażaleniach skutecznie twierdzić, że pozwolenie na budowę wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., skoro w tym zakresie nie można uznać aby pozwolenie na budowę naruszało ich prawa, tym bardziej, że pozwolenie na budowę przewiduje wzdłuż granicy z działkami stron postępowania drogę, co właśnie umożliwi ewentualnie stronom postępowania ustanowienie na tej części działki nr 76 służebności gruntowej, oczywiście o tyle ile w tym zakresie istnieją, czy też będą istniały przesłanki prawne do ustanowienia prawa przechodu i przejazdu. Aktualnie argumentacja stron postępowania w istocie opiera się na faktycznym dostępie do ich nieruchomości, a w przypadku braku wykazania swoich konkretnie istniejących praw/uprawnień wyklucza możliwość stwierdzenia, że prawnie decyzja o pozwoleniu na budowę wywoła "znaczną" szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Odnośnie zaś ustanowionej służebności na działce nr [...], to z akt sprawy wynika, że okoliczność ta została uwzględniona w projekcie budowlanym. Ponadto strony wnoszące zażalenia na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą skutecznie odwoływać się do działań inwestora, które nie wynikają z pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem wstrzymania mogą być tylko ewentualne skutki wynikające z samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie odnoszące się do tego w jaki konkretnie sposób wykonywana jest inwestycja, np. immisje (kurz, hałas, oddziaływanie na środowisko), czy poprzez zagrodzenie tymczasowym ogrodzeniem faktycznie istniejącego ciągu komunikacyjnego, co do którego jednak strony postępowania nie wykazały na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, aby przysługiwały im określone uprawnienia. W tym też zakresie skarżący nie może skutecznie – bo gołosłownie twierdzić, że decyzja zezwalająca na budowę, na podstawie której rozpoczęto prace budowlane, wydana została oparciu o księgi wieczyste, które niezgodne są ze stanem faktycznym. Wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania prawdziwości. Oczywiście to domniemanie może zostać obalone, jednak z przedstawionego do akt sprawy porozumienia z 2013 r. nie wynika aby działka nr [...] miała być przedmiotem służebności. Tak przedstawiające się wątpliwości odnoszące się do prawdziwości wpisu w księdze wieczystej mogą być wyjaśnione w odpowiednim trybie postępowania przed Sądem Powszechnym, ponieważ co do zasady Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń, chyba że istnieją jednoznaczne dowody co do braku prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, jak np. "odpadnięcie" podstawy do dokonania danego wpisu. W tym miejscu należy wskazać, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających, ale prawnie chronionym dobrom strony. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że ewentualne prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia pozwolenia na budowę, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich trudno zaliczyć okoliczności wynikłe poniekąd z działań stron postępowania, które na przestrzeni lat nie potrafiły należycie zadbać o własne interesy prawne, jak uzyskanie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej co do zakresu przysługującej służebności drogi koniecznej.Biorąc pod uwagę powyższe, w obu zażaleniach nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Dlatego rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu.W rezultacie przytoczone we wniosku i zażaleniach okoliczności nie mogły skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności, a w niniejszej sprawie nie wykazano takich wyjątkowych okoliczności, które warunkowałyby udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.