sygn. II OSK 355/23 25 czerwca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 355/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/22 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na postanowienie Głównego InspektoraOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/22 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na postanowienie Głównego Inspektora
Data orzeczenia 25 czerwca 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Grzegorz Czerwiński
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/22 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2022 r. nr DON.7101.75.2022.ANE w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 838/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i I. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 17 marca 2022 r., znak: DON.7101.75.2022.ANE, którym uchylono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 24 lutego 2022 r., znak: WINB.WOA.771.54.2021.KC, o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku B. L. oraz A. L., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Wodzisławiu Śląskim z dnia 7 września 2019 r., nr 85/2019, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r., nr 0306/19.Decyzją z dnia 25 marca 2019 r., nr 0306/19, Starosta Wodzisławski zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. S. i M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi: wod.-kan., c.o., olejową, elektryczną, wentylacyjną, na parceli nr [...] w T. przy ul. [...].Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr 85/2019, PINB w Wodzisławiu Śląskim udzielił I. S. i M. S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej wraz z instalacjami na działce nr [...] przy ul. [...] w T. (identyfikator działki [...]).Sąd I instancji wskazał, że w administracyjnym toku instancji doszło do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2168/20, WSA w Warszawie oddalił skargę w tym przedmiocie; a od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna [uzupełniająco: wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2763/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2168/20 oraz decyzję GINB z dnia 30 września 2020 r., znak: DOA.7110.110.2020.KAW, i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r., nr IFXIV.7840.7.36.2019, o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę].Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2021 r. B. L. i A. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie. Następnie Sąd wyłożył na czym polega istota "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że w istocie pomiędzy decyzjami o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie istnieje ścisły związek materialnoprawny. Ponadto wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej (por. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 2/12). Niemniej Sąd doszedł do przekonania, że o ile toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, to zależności tej nie można rozciągać na postępowanie sądowe zainicjowane skargą na ostateczną decyzję wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2022 r., I OSK 615/19; z 4 października 2012 r., II OSK 1021/11; z 20 listopada 2008 r., II GSK 507/08; z 13 października 2000 r., IV SA 1670/98, ONSA 2001/4, poz. 189; wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2007 r., II SA/OI 918/07; wyroki WSA w Warszawie: z 21 września 2006 r., III SA/Wa 3108/05; z 5 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 358/04).W niniejszej sprawie decyzja GINB z dnia 30 września 2020 r., znak: DOA.7110.110.2020.KAW, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie wstrzymano też jej wykonania. Sąd I instancji nie podzielił jednostkowego poglądu zawartego w przytoczonym przez skarżących wyroku NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 521/17.Tym samym słusznie organ II instancji uznał że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", Sąd wskazał, że w orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.Według pierwszego z tych poglądów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., II OSK 1894/11; wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1139/17), postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 P.b. i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z treści przepisu art. 59 ust. 7 P.b. wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił, kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 K.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.Natomiast według drugiego z kierunków w orzecznictwie, który Sąd I instancji podzielił, przyjmuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 P.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12; z 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15; z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15; z 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12). A mianowicie, art. 59 ust. 7 P.b. nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Taki przypadek miał miejsce w przedmiotowej sprawie, bo doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że art. 59 ust. 7 P.b. nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Taki przypadek miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji objętej następnie pozwoleniem na użytkowanie, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, właśnie na wniosek B. L. i A. L.. Zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania ww. art. 59 ust. 7 P.b., a krąg stron winien zostać ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., co w niniejszej sprawie uczyniono. Słusznie uznano, że B. L. i A. L. posiadali interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Wodzisławiu Śląskim z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr 85/2019, udzielającej pozwolenia na użytkowanie.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na postanowienie GINB w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w skardze na postanowienie GINB, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istnieje przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy toczące się powstępowanie sądowoadministracyjne stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależne jest dalsze procedowanie w sprawie;4) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 § 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że zakończenie postępowania administracyjnego powoduje upadek kwestii prejudycjalnej, w sytuacji gdy decyzja ta nadal nie jest prawomocna i nie nosi znamion pewności prawa.Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.5) art. 59 ust. 7 P.b. przez jego niezastosowanie i nieuzasadnione rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu.W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2023 r. uczestnicy postępowania – B. i A. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była zgodność z prawem postanowienia GINB o uchyleniu postanowienia WINB o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., prowadzonego przez WINB dotyczącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wędzarni.Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu w oparciu o ww. przepis, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 7 października 2010 r., II OSK 1543/09; z 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2284/19). Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca błędnie stoi na stanowisku, że zainicjowane przed Wojewodą Śląskim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wędzarni stanowi "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i stanowisko Sądu I instancji wymaga w tym zakresie modyfikacji. Należy w tym miejscu ponownie przypomnieć, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do oceny legalności udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane w postępowaniu dotyczącym oceny legalności w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Niezależnie od tego, że stosownie do uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nadzorczy uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w zakresie, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a., co może nastąpić niezależnie od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z tego, że zasadniczo decyzję administracyjną kontroluje się pod względem zgodności z prawem na datę jej wydania. Ponadto przyjęcie poglądu odmiennego stawiałoby także inwestora w rażąco niekorzystnym położeniu, albowiem mogłoby się zdarzyć tak, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym prowadziłyby do niemożności korzystania przez niego z dobrodziejstwa ostateczności decyzji. Wszczynanie zaś kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań administracyjnych związanych z nimi w jakikolwiek sposób, mogłoby ponadto prowadzić do paraliżu innych wszczynanych postępowań.Powyższa argumentacja uzasadnia twierdzenie, że skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić jeden z dodatkowych argumentów przemawiających za ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile taka decyzja o stwierdzeniu nieważności pozostaje w obrocie prawnym m.in. z uwzględnieniem art. 16 § 3 K.p.a. Okoliczności niniejszej sprawy tylko taką ocenę potwierdzają, ponieważ, jak wiadomo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2763/21, Sąd ten uchylił m.in. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r., nr IFXIV.7840.7.36.2019, o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r., nr 0306/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi przy ul. [...] w T. (dz. nr ew. [...]). A zatem to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jeszcze nie oznacza, że mamy do czynienia z "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.Ponadto w omawianym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał skargę "zwykłą" w granicach sprawy, które zakreśla wyłącznie zagadnienie prawne wynikłe z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a ocena Sądu w tym zakresie poddaje się instancyjnej kontroli, co wynika z niewadliwej konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazania wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać natomiast stanowiska sądu zajętego w wyroku, jeżeli zastrzeżenia strony budzi merytoryczna prawidłowość oceny prawnej sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, w tym w części także z tego względu, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów K.p.a., lecz ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 P.b., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Otóż Sąd I instancji odnośnie do zagadnienia prawnego "ustalenia kręgu stron postępowania" niewadliwie powołał się na jeden z poglądów orzeczniczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno czynić w tym zakresie Sądowi I instancji zarzut, gdy powołane w tym zakresie stanowisko opiera się na logicznych i akceptowalnych przesłankach. Otóż art. 59 ust. 7 P.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W przypadku, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 P.b. nie ma zastosowania. Organy powinny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 943/21). A zatem chodzi tu o sytuację, gdy istnieją podstawy do twierdzenia, że mamy do czynienia z nielegalnie zrealizowaną inwestycją, np. w oparciu o wadliwe pozwolenie na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zaś do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co uwzględniając ww. pogląd, uprawniało organ nadzorczy do rozszerzenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Niemniej na dalszym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wędzarni w związku z uchyleniem przez NSA decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wędzarni wymagana będzie ponowna weryfikacja organu nadzorczego, czy istnieją aktualnie przesłanki do rozszerzenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.O kosztach nie orzeczono na rzecz uczestników postępowania, do których nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.