Uchwała SN z 17 lipca 2003, sygn. III CZP 46/03
Data orzeczenia
17 lipca 2003
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Stanisław Dąbrowski
Tagi
Podstawa prawna
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Iwona Koper (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie zażalenia Gminy L.G. na odmowę sporządzenia
czynności prawnej w formie aktu notarialnego, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej
na posiedzeniu jawnym w dniu 17 lipca 2003 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Tarnowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003 r.:
"Czy rada gminy działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000
r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) może podjąć ważną uchwałę w
przedmiocie darowania nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz
repatrianta i jego małżonki, jako formę pomocy w/w osobom, zamierzającym
osiedlić na jej terenie?"
podjął uchwałę:
Nieruchomość stanowiąca własność gminy nie może być przedmiotem
darowizny na rzecz repatrianta i jego małżonka na podstawie art. 20 ustawy z
dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.).
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 grudnia 20001 r. Rada Gminy L.G. z powołaniem się na art.
20 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm. –
dalej: "u.rep.") postanowiła udzielić pomocy repatriantowi oraz członkowi jego
rodziny przez przyznanie środków finansowych na osiedlenie i zagospodarowanie
do wysokości kwoty stanowiącej równowartość iloczynu 200 % przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia oraz liczby członków najbliższej rodziny repatrianta
oraz przekazać w drodze darowizny własność nieruchomości o powierzchni do 0,20
ha z zasobów Gminy na budowę budynku mieszkalnego. Kolejną uchwałą z dnia 19
kwietnia 2002 r. Rada Gminy imiennie wskazała repatriantów, którym miała być
udzielona pomoc i określiła, że w drodze darowizny będzie przeniesiona własność
działki, położonej w Z., w celu osiedlenia się repatriantów w Gminie L.G. Wykonanie
podjętych uchwał powierzyła Zarządowi Gminy.
Notariusz Lidia S. w dniu 22 października 2002 r. odmówiła sporządzenia
umowy darowizny przedmiotowej działki miedzy Gminą L.G. a Ireną i Iwanem G. ze
względu na brak w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej:
"u.g.n.") przepisów przewidujących możliwość dokonania przez gminę darowizny
nieruchomości na rzecz osoby fizycznej oraz brak możliwości dokonania takiej
darowizny na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji.
Przy rozpoznawaniu zażalenia Gminy na odmowę dokonania czynności
notarialnej Sąd Okręgowy powziął wątpliwość o treści przedstawionej na wstępie
uchwały.
W uzasadnieniu zagadnienia prawnego Sąd Okręgowy wskazał, że w ustawie
o gospodarce nieruchomościami brak podstaw prawnych do dokonania darowizny
nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz repatrianta. Przepis art. 13
ust. 2 u.g.n. nie wyklucza darowizny nieruchomości stanowiących własność
jednostek samorządu terytorialnego, jednak ogranicza ich dopuszczalność do
darowizn na cele publiczne. Darowizna nieruchomości na rzecz repatrianta nie jest
darowizną na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Równocześnie przepis art.
20 ustawy o repatriacji., aktu późniejszego w stosunku do ustawy o gospodarce
nieruchomościami, który ma charakter normy ogólnej, może być interpretowany w
ten sposób, że pozostawia radom gminy swobodę co do sposobu i rodzaju pomocy
udzielanej repatriantom. Nie ma wątpliwości, że gmina na podstawie przepisów
ogólnych może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
mienia stanowiącego jej własność. Nasuwający się na tej podstawie wniosek
dopuszczający możliwość dokonania przez gminę darowizny nieruchomości na
rzecz repatrianta może być jednak, w ocenie Sądu Okręgowego, bezzasadny, gdy
zważy się, że przepisy rozdziału 5 u.rep., określające rodzaje pomocy udzielanej
repatriantom przez gminy nie wymieniają możliwości dokonania darowizny
nieruchomości na ich rzecz. Przeciwko jego przyjęciu przemawia także treść art. 45
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o
przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność
wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wynikająca z art. 3531
k.c. zasada swobody umów ulega na gruncie ustawy o
gospodarce nieruchomościami, w zakresie gospodarowania nieruchomościami
przez jednostki samorządu terytorialnego, istotnym ograniczeniom, samorząd
terytorialny jest częścią składową systemu władz publicznych (art. 16 ust. 2 oraz
art. 163 Konstytucji). W doktrynie utrwalił się pogląd, że samorząd jest opartą na
przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną
przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne, w
granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.
Normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek
samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter
prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. W zakresie dysponowania
mieniem komunalnym jego podmioty samodzielnie decydują o przeznaczeniu i
sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu jednakże
wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n., nieruchomości należące do Skarbu Państwa i
jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem darowizny na cele
publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa
i jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Nieruchomości
gminy mogą więc być przedmiotem darowizny na rzecz osób fizycznych i prawnych,
jeżeli służą realizacji celu publicznego. Wnioskując a contrario, darowizna
nieruchomości dokonana przez gminę na inny cel niż publiczny jest
niedopuszczalna. (...)
Stosownie do art. 20 u.rep., formy, wysokość oraz tryb przyznawania pomocy
dla repatrianta i członków najbliższej rodziny repatrianta przez jednostki samorządu
terytorialnego określają organy stanowiące tych jednostek. Ustawa dopuszcza
pomoc dla repatrianta w postaci zapewnienia lokalu mieszkalnego ( art. 21) oraz
pokrycia kosztów remontu lub adaptacji takiego lokalu (art. 22). Ponadto gmina
może udzielić pomocy w ten sposób, że zrefunduje pracodawcy część kosztów
poniesionych na szkolenie zawodowe repatrianta, wyposażenie jego stanowiska
pracy, wynagrodzenie, nagrody i składki na ubezpieczenie społeczne (art. 23).
Ustawa przewiduje możliwość udzielenia przez budżet państwa gminie dotacji, gdy
poniosła ona koszty aktywizacji zawodowej repatriantów, związane z zapewnieniem
lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych, albo z pokryciem remontu i adaptacji
takiego lokalu (art. 38). Ustawa nie przewiduje natomiast pomocy w formie
darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta ani też dotacji z budżetu na ten cel.
W związku z tym wymaga rozważenia dopuszczalność dokonania przez gminę
darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.n.,
jako darowizny na cel publiczny. Katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o
gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Zawarte w nim wyliczenie
(pkt 1-9b), które ma charakter wyczerpujący, nie wymienia pomocy dla repatriantów
jako celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 10 u.g.n., celami publicznymi są
również inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Użyte tu pojęcie
"celu publicznego" jest w orzecznictwie ujmowane restrykcyjnie. Ugruntowany
pogląd co do jego wykładni wyraża m.in. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00 (ONSA 2001, nr
4, poz. 186), w którym stwierdzono, że pojęcie "cel publiczny", którym posługuje się
art. 13 ust. 2 u.g.n. nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się
odwoływać do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Ustalony przez
ustawodawcę w art. 6 u.g.n. katalog celów publicznych ma charakter zamknięty w
tym sensie, że inne cele wymienione w art. 6 pkt 10 to tylko cele określone w innych
ustawach. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby mówić o
celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy
znaleźć cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. albo cel określony jako
publiczny w innej ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
19 maja 1999 r., II SA/Wr 1499/98, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych"
1999, nr 4, poz. 116 i z dnia 15 lutego 2000 r., SA/Bk 901/99, OSP 2001, nr 4, poz.
61).
Stanowisko to, akceptowane także w doktrynie, Sąd Najwyższy w obecnym
składzie w pełni podziela.
Określenie przez ustawodawcę celu publicznego powinno być wyraźne,
konkretyzujące objęty nim przedmiot. Unormowania takiego nie zawiera ustawa o
repatriacji, a udzielanie pomocy repatriantom nie zostało w niej zdefiniowane jako
czynności realizujące cel publiczny. Nie ma też statusu normatywnego w tym
zakresie preambuła do ustawy, która z odwołaniem się do kontekstu historycznego
określa cele zawartej w niej regulacji oraz wartości na których została oparta. Jej
znaczenie prawne wiąże się ze wskazaniami, które wynikają z jej treści dla
interpretacji przepisów ustawy. Stwierdzenie w preambule, że powinnością Państwa
Polskiego jest umożliwienie repatriacji Polakom, którzy pozostali na Wschodzie i z
przyczyn uwarunkowanych historycznie nie mogli w Polsce nigdy się osiedlić, nie
może być jednakże uznane za źródło normy prawnej, o której jest mowa w art. 6
ust. 10 u.g.n..
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale. (...)