Uchwała SN z 21 sierpnia 2003, sygn. III CZP 51/03
Data orzeczenia
21 sierpnia 2003
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Jacek Gudowski
Tagi
Podstawa prawna
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Marek Sychowicz (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Alicji K. przeciwko Gminie K. o
zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21
sierpnia 2003 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra
Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2003 r.:
"Czy umorzenie postępowania administracyjnego o odszkodowanie,
wszczętego na wniosek o którym mowa w art. 160 § 1 k.p.a., w oparciu o art. 105 §
1 tego kodeksu z uzasadnieniem, że kwestia zasadności roszczenia
odszkodowawczego została już negatywnie rozstrzygnięta decyzją administracyjną
poprzedzającą wcześniejszy proces sądowy o odszkodowanie otwiera w świetle art.
160 § 5 tej ustawy drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym roszczenia o
naprawienie szkody powstałej według twierdzeń strony powodowej po upływie
okresu objętego poprzednim procesem odszkodowawczym ?"
podjął uchwałę:
Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o
odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. nie otwiera drogi sądowej
(art. 160 § 5 k.p.a.).
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 1996 r. udzielone zostało
pozwolenie na zmianę konstrukcji dachu domu sąsiada powódki, ale decyzją z dnia
12 listopada 1996 r. Wojewoda K. stwierdził nieważność tej decyzji. Powódka,
twierdząc, że na skutek wydania nieważnej decyzji utraciła możliwość
wynajmowania mieszkania w należącym do niej domu w okresie od lipca 1997 r. do
września 1998 r., wniosła o przyznanie jej odszkodowania odpowiadającego
wysokości czynszu najmu za ten okres. Decyzją z dnia 10 marca 1998 r. Wojewoda
K. odmówił przyznania tego odszkodowania, jednakże w wyniku powództwa
wniesionego na podstawie art. 160 § 5 k.p.a., wyrokiem Sądu Rejonowego dla
Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2000 r., odszkodowanie to zostało
zasądzone od Gminy K. Powódka wystąpiła z kolejnym pozwem, w którym domaga
się zasądzenia od Gminy K. na jej rzecz dalszego odszkodowania, obejmującego
okres od października 1998 r. do kwietnia 2000 r. W toku rozpoznawania sprawy
Wojewoda M. decyzją z dnia 30 września 2002 r. umorzył postępowanie
administracyjne wszczęte na skutek wniosku powódki o przyznanie jej tego
odszkodowania, ponieważ uznał, że roszczenie odszkodowawcze powódki zostało
już negatywnie rozstrzygnięte decyzją z dnia 10 marca 1998 r. (art. 105 § 1 k.p.a.)
W tych okolicznościach Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie
postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. odrzucił pozew, stwierdzając, że w
sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), która
nie uległa otwarciu wobec niewydania merytorycznej decyzji administracyjnej w
przedmiocie przyznania powódce żądanego przez nią odszkodowania (art. 160 § 5
k.p.a.). Przy rozpoznawaniu zażalenia powódki na wymienione postanowienie Sąd
Okręgowy w Krakowie powziął poważne wątpliwości, które ujął w przytoczonym w
sentencji zagadnieniu prawnym, przedstawionym Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygane zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której powódka
dochodzi odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. Stosownie do art.
160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu tym orzeka organ administracji publicznej
określony w powołanym przepisie, a w myśl art. 160 § 5 k.p.a. strona
niezadowolona z odszkodowania przyznanego jej przez organ administracji może w
terminie trzydziestu dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie wnieść powództwo
do sądu powszechnego. Przesłanka wyczerpania drogi postępowania
administracyjnego jest wyczerpana także wtedy, gdy strona poszkodowana zwróci
się do organu administracji o odszkodowanie, a organ wyda decyzję odmowną;
milczenia organu nie można zaś traktować jako równoznacznego ze spełnieniem
powyższej przesłanki (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r.,
IV CZ 111/88, OSP 1990, nr 1-3, poz. 187), jakkolwiek reprezentowane było
stanowisko, że w razie niewyczerpania drogi postępowania administracyjnego
powództwo było przedwczesne i z tego względu podlegało oddaleniu (zob. np.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr
5-6, poz. 69), należy przyjąć za utrwalony, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie
pogląd, że w tej sytuacji zachodzi tzw. czasowa niedopuszczalność drogi sądowej
(zob. np. postanowienia Sądu Najwyższego: powołane wyżej postanowienie z dnia
30 sierpnia 1988 r. i ostatnio – z dnia 11 października 2002 r., V CK 252/02, "Izba
Cywilna " 2003, nr 7-8, s. 47).
Drogę sądową o odszkodowanie dochodzone przez powódkę w sprawie, w
której powstało przedstawione zagadnienie prawne, otwierałaby decyzja
administracyjna odmawiająca jego przyznania lub przyznająca je w wysokości
niezadowalającej powódkę. Wbrew stanowisku Wojewody M., wyrażonemu w jego
decyzji z dnia 30 września 2002 r., decyzją taką niewątpliwie nie jest decyzja
Wojewody K. z dnia 10 marca 1998 r. Wprawdzie decyzja ta dotyczyła
odszkodowania, którego powódka dochodziła, tak jak i dochodzi odszkodowania w
obecnie rozpoznawanej sprawie, ze względu na szkodę doznaną na skutek
wydania przez Prezydenta Miasta K. nieważnej decyzji z dnia 1 lipca 1996 r., ale
dotyczyła ona odszkodowania za szkodę poniesioną przez powódkę na skutek
utraty możliwości wynajmowania mieszkania w okresie od lipca 1997 r. do września
1988 r. Obecnie powódka dochodzi odszkodowania za inną szkodę, a mianowicie
za szkodę obejmującą okres od października 1998 r. do kwietnia 2000 r.
Decyzją, która otwierałaby drogę sądową w sprawie o obecnie dochodzone
przez powódkę odszkodowanie, nie jest też decyzja Wojewody K. z dnia 30
września 2002 r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania
administracyjnego wszczętego na skutek wniosku powódki o przyznanie jej tego
odszkodowania. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana z powołaniem się na
art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji prowadzący postępowanie uznał,
iż ze względu na określoną przyczynę stało się ono bezprzedmiotowe i nie ma
podstawy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do jej
istoty w całości lub w części (art. 104 k.p.a.). W decyzji o umorzeniu postępowania,
wydanej w sprawie o odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a., organ
administracji nie zajmuje stanowiska co do zasadności całości lub w części żądania
strony domagającej się odszkodowania, ale stwierdza bezprzedmiotowość
postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania. W razie wydania takiej
decyzji nie może więc w ogóle wchodzić więc w grę „niezadowolenie strony z
przyznanego jej odszkodowania” w rozumieniu art. 160 § 5 k.p.a., gdyż decyzją tą
organ administracji nie odmówił przyznania stronie żądanego przez nią
odszkodowania, lecz – ze względu na określoną przyczynę – uznał
przeprowadzenie postępowania w sprawie o przyznania tego odszkodowania za
bezprzedmiotowe.
Literalna wykładnia art. 160 § 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzją
administracyjną, która otwiera drogę sądowa do dochodzenia odszkodowania
przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a., jest tylko decyzja merytoryczna odmawiająca
przyznania tego odszkodowania w całości lub w części, a nie jest nią decyzja o
umorzeniu postępowania o przyznanie tego odszkodowania (art. 105 § 1 k.p.a.) z
powodu – bez względu na przyczynę – bezprzedmiotowości tego postępowania.
Rozwiązanie to nie stanowi zamknięcia przez ustawę drogi sądowej dochodzenia
naruszonego prawa (art. 77 ust. 2 Konstytucji) ani nie pozbawia strony prawa do
rozpoznania jej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art.
45 ust. 1 Konstytucji), jednolicie przyjmuje się bowiem, że decyzja umarzająca na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przyznania
odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do decyzji
rozstrzygającej o żądaniu strony przyznania jej tego odszkodowania, otwierającej
drogę sądową w tej sprawie (art. 160 § 5 k.p.a.), podlega zaskarżeniu w
administracyjnym toku instancji, a następnie do Naczelnego Sądu
Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6
maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 8 oraz uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3,
poz. 95 i z dnia 23 października 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2001, nr 2, poz. 59).
Jeżeli ustawodawca uznaje decyzję o umorzeniu postępowania
administracyjnego za wystarczającą do otwarcia drogi sądowej w sprawie, której
rozpoznanie może odbywać się dwuetapowo, tj. w postępowaniu administracyjnym
a następnie przed sądem powszechnym, to wyraźnie wskazuje taką możliwość w
odpowiednim przepisie. Na przykład art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. –
Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086
ze zm.) stanowi, że w wypadku wskazanym w art. 34 ust. 1 tej ustawy właściwy
organ umarza postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości i z
urzędu przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi. Na tle art. 38 ust. 1
nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U.
Nr 38, poz. 230 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia
2001 r., II SA/Kr 515/01 (ONSA 2002, nr 4, poz. 150), odwołując się do wykładni
systemowej stwierdził, że decyzja administracyjna umarzająca postępowanie w
sprawie o przywrócenie stosunków wodnych z powodu jego bezprzedmiotowości
(art. 105 § 1 k.p.a.) podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a
następnie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie otwiera natomiast drogi do
dochodzenia roszczeń w postępowaniu sądowym. Także więc wykładnia
systemowa art. 160 § 5 k.p.a. przemawia za poglądem, że decyzją, o której mowa
w tym przepisie, nie jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w
sprawie o odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a.
Przyjęcie, że także decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w
sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. otwiera
drogę sądową w tej sprawie oznaczałoby, iż w razie wydania takiej decyzji stronie
przysługiwałyby niejako „konkurencyjne” środki prawne – możliwość zaskarżenia
decyzji w administracyjnym toku instancji, a następnie do Naczelnego Sądu
Administracyjnego, i wytoczenie powództwa. W systemie prawa polskiego sytuacja
taka jest w zasadzie niedopuszczalna; jej dopuszczalność musiałaby wynikać z
wyraźnego przepisu prawa.
Należy zauważyć, że gdyby decyzja o umorzeniu postępowania
administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160
§ 1 k.p.a. otwierała drogę sądową w tej sprawie, strona mogłaby łatwo „obejść”
obowiązek dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. terminu zawitego do
wniesienia powództwa, wystarczyłoby bowiem, żeby po upływie tego terminu strona
ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania
odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji o umorzeniu postępowania
(wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z
zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia decyzji o umorzeniu
postępowania. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej
możliwości.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej.