sygn. III OSK 900/22 26 czerwca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 900/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 512/21 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławcOddalono skargę kasacyjną. Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 512/21 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławc
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 26 czerwca 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Maciej Kobak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 512/21 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2021 r., znak: SKO.PW/4171/35/2020 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 512/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. D. i J. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 11 lutego 2021 roku, znak: SKO.PW/4171/35/2020 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.Pismem z 26 czerwca 2015 r. skarżący jako właściciele działek nr [...] i [...], zlokalizowanych w P. przy ul. (...) zwrócili się do Burmistrza Miasta C. o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), tj. o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...], [...] i [...], które powstały w wyniku wykonania na działkach nr [...] i [...] robót budowanych polegających na nawiezieniu gruzu budowlanego, budowie drogi i budowie utwardzonego placu postojowego. Do wniosku dołączono opinię z dnia 22 czerwca 2015 r. dr hab. inż. B. R..Decyzją z 16 października 2015 r. odmówiono przywrócenia stanu poprzedniego działek nr [...] i [...] lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...].W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powołał biegłego M. P. w celu sporządzenia specjalistycznej opinii w sprawie.W dniu 15 stycznia 2018 r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia M. P.. Ponieważ jednak nie wyjaśniły one zaistniałych w sprawie wątpliwości, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. powołano W. M. z listy biegłych sądowych Sądu Okręgowego w K. do sporządzenia nowej specjalistycznej opinii na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego oraz wykonania dodatkowych czynności w terenie.Burmistrz Miasta C. decyzją z 7 czerwca 2018 r., nr GKiOŚ-ROS.6331.1.2015, orzekł o odmowie nakazania A. G. i B. J. przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie (działka nr [...] i [...], obręb [...]) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...] (obręb [...]).Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący.Organ decyzją z 11 lutego 2021 r. nr SKO.PW/4171/35/2020, na podstawieart. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, póz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., póz. 310) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 7 czerwca 2018 r., nr GKiOŚ-ROŚ.6331.1.2015, było już dwukrotnie rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, lecz wyrokami z 25 września 2019 r., w sprawie II SA/Kr 752/19 i z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 141/20 WSA w Krakowie przesądził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy.Wbrew twierdzeniom skarżących wytyczne sądów przy uwzględnieniu zmienionego stanu faktycznego, w szczególności ostatecznego ustalenia stanu gruntów w zakresie usunięcia nawierzchni działki, jako mające wpływ na ustalenie zmiany stosunków wodnych, zostały w całości zrealizowane. Istotnym dowodem do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy była opinia biegłego W. M. sporządzona po zasadnym uznaniu, iż poprzednio sporządzona opinia biegłego M. P. nie jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. Nowy biegły ocenił całościowo wpływ zmian dokonanych na działkach [...] i [...] (obręb [...]) na możliwość wystąpienia szkód w obrębie działek nr [...],[...] i [...] (obręb [...]) oraz również całościowo ocenił kwestie określenia ewentualnej konieczności przywrócenia stanu poprzedniego wody na działkach [...] i [...] (obręb [...]) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...],[...] i [...] (obręb [...]). Opinię tę organy oceniły prawidłowo jako pełną i wartościową dla ustalenia stanu faktycznego i oceny stanu stosunków wodnych na spornym obszarze. W szczególności istotne było uwzględnienie, iż w maju 2014 r., ówcześni właściciele działek nr [...] i [...] rozpoczęli na działkach roboty budowlane polegające na usunięciu pierwotnej warstwy terenu, nawiezienia materiału nasypowego i utwardzenia powierzchni oraz pokrycia części powierzchni kostką betonową i wykonaniu drogi asfaltowej. Jednak w toku postępowania administracyjnego doprowadzono do usunięcia kostki brukowej i drogi asfaltowej, przy pozostawieniu gruzu i nasypu służącego utwardzeniu powierzchni. Biegły szczegółowo ocenił charakter spornej szkody, jako okresowo pojawiającego się zalewiska przy granicy z działką nr [...] o szerokości ok. 2,8 m, długości 10,5 m i głębokości maksymalnie do ok. 0,05 m. Odniósł się on także do stanu początkowego powierzchni terenu, czyli stanu przed rozpoczęciem prac budowalnych na działkach nr [...] i [...] przedstawiając ukształtowanie powierzchni (pierwotną morfologię) działek sąsiednich (nr [...] i [...]), nienaruszonych przez prace budowlane. Pomiary geodezyjne wykazały, że pierwotna powierzchnia terenu musiała stanowić niewielki spadek w kierunku działki nr [...], zaś budowa geologiczna i warunki hydrogeologiczne na działce [...] w przypowierzchniowej warstwie gleby wskazują na nieprzepuszczalną glinę, która uniemożliwia infiltrację wody w głębsze warstwy podłoża i powoduje, że większość wód opadowych szybko spływa po powierzchni terenu zgodnie z naturalnym spadkiem terenu lub może się gromadzić w zagłębieniach terenu. Warstwa gliny przykryta jest warstwą gleby, a w przypadku działek B. J. warstwą nasypu niekontrolowanego w postaci piasku i gruzu.W ocenie składu orzekającego istotne także były ustalenia biegłego, iż teren działki [...] znajduje się poniżej działek [...],[...] i [...] i opada w kierunku północnym i północno-wschodnim. Mniej więcej w połowie długości działki [...] znajduje się obniżenie terenu, który następnie stopniowo podnosi się w kierunku wschodnim. Bariera ograniczająca spływ wody znajduje się na działce [...]. Działka nr [...] posiada nienaruszoną strukturę - nie były na niej prowadzone żadne prace budowlane i dlatego można przyjąć, że jej morfologia odzwierciedla stan terenu przed rozpoczęciem prac budowlanych na działce [...]. Biegły uznał, iż naturalna morfologia działek [...] (w miejscu powstawania zalewiska) i [...] wskazuje, że zalewisko zawsze tworzyło się na działce [...] w czasie długotrwałych opadów, to samo zalewisko rozciągało się na działki [...] i [...]. Równocześnie, co istotne żadne prace budowlane, takie jak usuwanie materiału skalnego zalegającego na działce nr [...], tworzenie sztucznego drenażu, czy też obniżanie powierzchni, z naturalnych powodów wyżej wskazanych nie spowodują, że zalewisko istniejące na działce [...] zniknie, ponieważ istotne są tutaj niskie spadki terenu związane z naturalną morfologią działek [...] i [...]. Nadto analizując morfologię terenu biegły uznał, iż obecny teren działek jest zbliżony do stanu naturalnego. Nawet zatem sztuczne obniżenie nie spowoduje, że okresowe zalewiska na działce [...] przestaną się tworzyć.Z powyższych danych WSA wywnioskował, iż wynikające z opinii oceny są logiczne i przekonywujące. W szczególności usunięcie nawierzchni starej i pozostawienie tzw. "starej podsypki" poprawiło sytuację skarżących, co logicznie wynika z opinii. Niekontrolowany nasyp, który zalega na działce [...] posiada dobrą chłonność i dlatego, biorąc pod uwagę przyczyny hydrogeologiczne, nie jest wskazana jego wymiana. Biegły W. M. co do odpadów betonu i gruzu betonowego na działki [...] i [...], zasadnie ocenił iż utwardzenie powierzchni tych działek spowodowało, że nastąpiła zmiana przepuszczalności - piasek i gruz przemieszał się z pierwotną gliną poprawiając własności filtracyjne. Pierwotnie zalegające tam gliny pylaste miały niższą przepuszczalność, a wzrost zawartości w nich gruzu i odpadów betonowych zwiększył współczynnik filtracji gruntu, co polepszyło zdolność do przyjmowania wody. Zatem logicznym wnioskiem było, iż odpady betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz gruzu ceglanego powodują naruszenie pierwotnych stosunków wodnych na gruncie, ale jest to zjawisko korzystne dla stosunków wodnych na działach sąsiednich nr [...],[...] i [...] (obręb [...]), gdyż część wody, która pierwotnie gromadziła się na powierzchni działek teraz infiltruje w głąb ziemi, przez co krócej gromadzi się na ich powierzchni. Zatem sugerowane przez skarżących przywrócenie warunków pierwotnych doprowadziłoby do zastąpienia aktualnie występującej mieszaniny gliny, gruzu i odpadów betonowych, nieprzepuszczalną warstwą gliny, co pogorszy stosunki wodne na działkach sąsiednich, zwiększając czas gromadzenia się na nich wód opadowych.Powyższe ustalenia wskazują, iż nie doszło do sugerowanego przez skarżących naruszenia przepisów postępowania w zakresie arbitralności zgromadzonych dowodów, czy braku uwzględnienia całości materiału. Wnioski opinii biegłego, która stanowiła podstawę kwestionowanej decyzji, wskazują na całościowąi kompleksową ocenę stosunków wodnych na spornym terenie. Okoliczność pominięcia i nieuwzględnienia dowodów wskazywanych przez skarżących nie świadczy zatem o naruszeniu zasady swobodnej oceny materiału i dokonaniu oceny skrajnie dowolnej. Wbrew argumentacji skarżących, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji generalnie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności powoływana przez organ opinia biegłego odnosi się do kwestii hydrologicznych, istotnych dla rozstrzygnięcia, zatem wskazywanie na pominięcie badania form erozyjnych, samowoli budowlanej, czy braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy opiniami biegłych, jest niezasadne. Ponadto opinia biegłego odnosi się do stanu stosunków wodnych przed 2015 r. W sprawie uwzględniono oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie. W szczególności rozważono zmianę stosunków wodnych, biorąc pod uwagę eksponowaną w opinii biegłego kwestię wpływu usunięcia i zmiany nawierzchni, co nie było dotychczas w innych postępowaniach należycie zbadane i ocenione.WSA nie uznał argumentacji skarżących, iż charakter szkody związanej z występowaniem zalewania ich gruntów, nie może skutkować jednocześnie pozytywnym oddziaływaniem na te działki. Okoliczność zawarcia w kwestionowanej przez skarżących opinii biegłego W. M. stwierdzeń o szkodzie dla gruntów skarżących odnosi się wyraźnie do występowania tzw. zastoisk wodnych, które są generalnie czymś szkodliwym dla gruntu. Powyższe jednak nie oznacza stwierdzenia występowania szkody w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. Przepis ten odnosi się, jak zasadnie wskazały organy, do zmiany stosunków wodnych. Jeśli taka zmiana jest dla skarżących korzystna, co przekonywująco wynika z opinii biegłego, to nie można twierdzić, iż spełnione zostały przesłanki z art. 29 Prawa wodnego. Nie występuje bowiem związek przyczynowy o takim charakterze, iż wskutek zmiany stosunków wodnych wystąpiła dla skarżących szkoda. Jak wyraźnie wynika z opinii biegłego, szkoda wystąpiłaby i tak, z tym, że jest ona mniejsza w związku z zaistniałą zmianą nawierzchni i po jej usunięciu pozostawieniem tzw. podsypki. Reasumując prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że zmiana stanu wody na gruncie, tj. na działkach nr [...] i [...], powoduje szkodę na działce należącej do skarżących. Zmiany dokonane na działce nr [...] – po usunięciu kostki brukowej i drogi asfaltowej - są korzystne dla stosunków wodnych, gdyż doszło do poprawy zdolności powierzchni do przyjmowania wody, zarówno poprzez wzrost infiltracji, jak i retencji. Aby art. 29 ust. 3 Prawa wodnego mógł znaleźć zastosowanie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29. Jedynie ustalenie, iż właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, może prowadzić do sankcjiz art. 29 Prawa wodnego. Sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości nie wiążąca się z tak rozumianą szkodą nie uprawnia organów administracji do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tj. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a kierowanej do sprawcy naruszenia. Sporządzonaw niniejszej sprawie opinia wskazała na korzystny wpływ istniejących obecnie na gruncie zmian na stosunki wodne, co oznacza, że nie jest zasadne - na gruncie ustawy Prawo wodne - przywrócenie stanu poprzedniego. Nadto jakiekolwiek tworzenie sztucznego drenażu, czy też obniżanie powierzchni nie spowoduje, że zalewisko istniejące na działce [...] zniknie, ponieważ na przeszkodzie stoją niskie spadki terenu związane z naturalną morfologią działek [...] i [...].Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie:prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:a) art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przez przyjęcie przez Sąd, że zmiana stosunków wodnych na działkach objętych samowolą budowlaną ([...] i [...]) nie skutkuje powstaniem szkody na nieruchomości skarżących, podczas gdy brak zjawiska zalewania tych gruntów do roku 2014 r. potwierdzony został wynikiem postępowania w roku 2014 r. (zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2795/15), a ponadto udokumentowane aktualnie niekwestionowanymi ustaleniami biegłego w zakresie braku form wymyć form erozyjnych w gruncie, prowadzą do wniosku, iż stanowiące następstwo zmiany stosunków wodnych zalewanie gruntów skarżących posiada charakter świeży i niepożądany, stanowiąc tym samym oczywistą szkodę dla gruntów skarżących. Tym samym stwierdzona zmiana stosunków wodnych na przedmiotowej nieruchomości ma szkodliwy wpływ, gdyż skutkuje wystąpieniem szkody, wbrew twierdzeniom Sądu o jej korzystnym działaniu;b) art. 29 Prawa wodnego poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu ww. ustawy jest tożsame wyłącznie z wymianą gruntu w postaci nawiezienia na teren działek [...] i [...] obręb [...] warstwy gliny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, iż określał on obowiązek ukształtowania stosunków wodnych zgodnie ze stanem poprzednim, tj. doprowadzenie do sytuacji, w której na gruntach skarżących szkoda nie występowała;przepisów postępowania:a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dopuścił się rażącej arbitralności w ocenie zgromadzonych dowodów, poprzez brak uwzględnienia całości materiału, w szczególności przez brak kompleksowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na selektywnie wybranych elementach, w tym w szczególności na opinii biegłego W. M., przy jednoczesnym pominięciu dowodów o przeciwnej wymowie, co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego naruszenia zasady swobodnej oceny materiału i dokonania tejże oceny ze skrajną dowolnością, poprzez wyrażenie poglądu, iż sporządzona w niniejszej sprawie opinia wskazała na korzystny wpływ istniejących obecnie na gruncie zmian na stosunki wodne, co oznacza zdaniem Sądu wyrokującego w sprawie, że nie jest zasadne - na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne - przywrócenie stanu poprzedniego przedmiotowych gruntów;b) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art., art. 77 i art. 78 k.p.a., polegający na braku ustosunkowania się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, poprzez niepodjęcie próby omówienia wszystkich zarzutów stron podniesionych w środku odwoławczym,w szczególności zaniechanie omówienia braku wcześniejszych form erozyjnych, a tym samym braku zalewania nieruchomości skarżących przed zaistnieniem samowoli budowlanej, przy jednoczesnym, określonym już zarzutem braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy opiniami biegłych, a także poprzez brak odniesienia się przez Sąd do dokumentacji i zarzutów deprecjonujących twierdzenia o uprzednim występowaniu stawu na nieruchomości skarżących, niedokonanie przez Sąd jakiegokolwiek omówienia, podnoszonej w odwołaniu, jedynie możliwości wystąpienia szkody przed 2015 r. oraz nieodniesienie się przez Sąd do kwestii sankcjonowania usunięcia odpadów, zgodnie z decyzją SKO w Krakowie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr SKO.OŚ/4170/67/2020, nakazującej usunięcie odpadów z działki nr [...] i nr [...] obr. [...].Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty sformułowano w obu formułach dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a, tj. zarówno w formule naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zarzuty błędnej wykładni art. 29 u.P.w. zostały skonstruowane nieprawidłowo. Po pierwsze art. 29 dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – ustępy, a art. 29 ust. 1 dzieli się nadto na dwa punkty. Każdy z ustępów art. 29 u.P.w. stanowi źródło odrębnego przepisu, który jest substratem autonomicznej normy prawnej, wyrażającej samodzielną dyrektywę postępowania. Artykuł 29 ust. 1 u.P.w. określa spoczywające na właścicielu gruntu zakazy określonego działania skierowanego do wód. Artykuł 29 ust. 2 u.P.w. wyraża adresowany do właściciela gruntu nakaz usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, a art. 29 ust. 3 u.P.w. statuuje upoważnienie dla organu administracji publicznej do wydania decyzji restytucyjnej, w razie spowodowania przez właściciela gruntu takich zmian w stanie wody, które szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w swej systemowej formule oznacza zakwestionowanie przyjętego przez sąd pierwszej instancji sposobu rozumienia określonego przepisu. Sprowadza się on zatem do podważenia prawidłowości rekonstrukcji określonej reguły postępowania, którą uwzględniono w procesie kontroli legalności kwestionowanego skargą działania administracji publicznej. W ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego można podważać przyjęty przez WSA zakres stosowania normy prawnej, a więc zbiór układów faktycznych, w których należy ją stosować lub zakres jej normowania, a więc wyrażone jej treścią konsekwencje, jakie należy ustalić (określić) w procesie jej stosowania. W analizowanej skardze kasacyjnej nie podano, którego konkretnie przepisu art. 29 u.P.w. dotyczy zarzut. Nie podano bowiem konkretnej jednostki redakcyjnej – ustępu - którego dotyczy zarzut błędnej wykładni. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie intencji skarżącego kasacyjnie i w jego zastępstwie korygowanie podstaw kasacyjnych do postaci, która będzie odpowiadała narzuconym ustawowo wymogom.W drugiej kolejności trzeba wyeksponować, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien odnosić się do normatywnego wzorca kontroli kwestionowanego skargą działania. W założeniu powinien on zatem dotyczyć sposobu rozumienia prawa, tekstualnie zakodowanego w treści aktu prawnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej dwa zarzuty błędnej wykładni art. 29 u.P.w. takich założeń nie realizują, odnoszą się bowiem do przyjętej przez WSA podstawy faktycznej wyroku. Skarżący kasacyjnie kwestionują, po pierwsze: "przyjęcie przez Sąd, że zmiana stosunków wodnych na działkach objętych samowolą budowlaną ([...] i [...]) nie skutkuje powstaniem szkody na nieruchomości Skarżących, podczas gdy brak zjawiska zalewania tych gruntów do roku 2014 r. potwierdzony został wynikiem postępowania w roku 2014 r. (zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2795/15)" i po drugie, stanowisko WSA, "iż przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu ww. ustawy jest tożsame wyłącznie z wymianą gruntu w postaci nawiezienia na teren działek [...] i [...] obręb [...] warstwy gliny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, iż określał on obowiązek ukształtowania stosunków wodnych zgodnie ze stanem poprzednim, tj. doprowadzenie do sytuacji, w której na gruntach Skarżących szkoda nie występowała".Ocena Sądu pierwszej instancji co do tego, czy szkody na gruntach skarżących kasacyjnie występowały do roku 2014 odnosi się do faktów, a nie do wykładni prawa, a zatem nie może być kwestionowana w formule zarzutu błędnej wykładni art. 29 u.P.w.Z kolei promowany w skardze kasacyjnej sposób rozumienia użytego w art. 29 ust. 3 u.P.w. zwrotu "przywrócenie stanu poprzedniego" jest błędny. Zgodnie z treścią powołanego przepisu spowodowanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich może skutkować wydaniem przez organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu, na którym te zmiany wystąpiły przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zakres obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 29 ust. 3 u.P.w. odnosi się więc wyłącznie do tego gruntu, na którym doszło do zmian stanu wody, a nie do gruntu, na którym wystąpiły szkody. Prezentowane w tym kontekście stanowisko skarżących kasacyjnie, które eksponuje, że nie domagali się oni realnego przewrócenia poprzedniego stanu działek nr [...] i nr [...], lecz doprowadzenia do takiego zagospodarowania ich powierzchni, które nie będzie powodowało szkód na działkach nr [...],[...],[...] nie może zatem wywołać oczekiwanych skutków procesowych. Pojęcie "przywrócenie stanu poprzedniego" w reżimie treści art. 29 ust. 3 u.P.w. oznacza restytucję tego układu rzeczywistości, który występował na gruncie bezpośrednio przed podjęciem przez jego właściciela działań skutkujących zmianą stanu wody. Jeżeli usunięcie szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na grunty sąsiednie nie jest możliwe poprzez "przywrócenie stanu poprzedniego" organ nakłada obowiązek "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom" – art. 29 ust. 3 in fine u.P.w. W tym zakresie nie sformułowano jednak zarzutów kasacyjnych, co wyłącza kognicję instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zarzuty naruszenia prawa procesowego:1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a.;2) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art., art. 77 i art. 78 k.p.a.mimo odmiennej stylizacji normatywnej w istocie wytykają Sądowi pierwszej instancji tę samą wadliwość, tj. błędne ustalenia faktyczne, do których doszło wskutek nie rozważenia całości materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie i nie odniesienia do wszystkich zarzutów skargi.Przed przystąpieniem do oceny przedmiotowych zarzutów trzeba podać, że zarówno WSA, jak i NSA działają w niniejszej sprawie w reżimie art. 153 w zw.z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Uwzględniając skargę wyrokiem z 26 maja 2017 r., II SA/Kr 244/17 WSA nakazał uzupełnić postępowanie dowodowe o ustalenie stanu wody na gruncie sprzed wykonania prac. Z kolei formułując wskazania co do dalszego postępowania w wyroku z 8 lutego 2019 r., II SA/Kr 1493/18 WSA zobowiązał organy do ustalenia, czy na terenie działek nr [...] i [...] nadal znajdują się odpady stanowiące gruz budowlany. W ocenie NSA oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zostały uwzględnione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.Na etapie kontroli kasacyjnej nie jest kwestionowany ten zakres podstawy faktycznej wyroku WSA, w którym ustalono, że w maju 2014 r., ówcześni właściciele działek nr [...] i [...] rozpoczęli na ich terenie roboty budowlane polegające na usunięciu pierwotnej warstwy gruntu, nawiezieniu materiału nasypowegoi utwardzeniu powierzchni oraz pokryciu części powierzchni kostką betonowąi wykonaniu drogi asfaltowej. W toku postępowania administracyjnego, w dniu 26 czerwca 2015 roku doprowadzono do usunięcia kostki brukowej i drogi asfaltowej, pozostawiono natomiast gruz i nasyp służące utwardzeniu powierzchni.Oceniając zasadność odmowy zastosowania art. 29 ust. 3 u.P.w. Sąd pierwszej instancji zasadnie oparł się na opinii biegłego W. M. z marca 2018 roku. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie biegły rzeczowo skonfrontował swoje ustalenia i oceny z wcześniej zgromadzonym materiałem dowodowym i przedstawił logiczne i spójne argumenty dla swoich wniosków.Wstępnie należy zastrzec, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują poczynionego w sprawie ustalenia, że zastoiska wody występują wyłącznie na działce nr [...]. Biegły w swojej opinii stwierdził, że podmakanie przedmiotowej działki występowało jeszcze przed przeprowadzeniem robót budowlanych na działkach nr [...] i nr [...]. Uzasadniając swoje twierdzenie biegły powołał się na twierdzenia właścicieli działek sąsiednich: nr [...], nr [...] i nr [...]. Właściciele wymienionych działek zwracali uwagę, że w okresach wzmożonych opadów ich działki również są podmokłe i były podmokłe przed rokiem 2014. Podali również, że o tym, iż na działce nr [...] występowała woda świadczy zlokalizowanie na nim budynku mieszkalnego wybudowanego w latach 70-tych na sztucznym podsypie o wysokości ok. 0,5 w stosunku do gruntu oraz okrążenie go systemem drenażu. Odnotować również trzeba, że podczas wizji lokalnej w dniu 7 marca 2018 roku skarżący kasacyjnie odmówili biegłemu udzielenia odpowiedzi na pytania w kwestii drenażu opaskowego i sprawdzenia poziomu wody w zbiorniku deszczówki. Jest to o tyle istotne, że biegły nie mógł zweryfikować twierdzeń uczestnika postępowania, p. J., który podał, że wpływ na zastoisko wody na działkach skarżących kasacyjnie ma fakt, iż spuszczają oni na ich teren wodę z deszczówki.Skarżący kasacyjnie nie podważają ustalenia, że zalewisko na działce [...] powstaje okresowo przy granicy z działką nr [...] i ma parametry: szerokość ok. 2,8 m, długość 10,5 m i głębokość maksymalnie do ok. 0,05 m.Jak wynika z akt sprawy działki skarżących kasacyjnie nr [...],[...],[...], a w szczególności działka nr [...] odwadniana była poprzez spływ wód na działkę nr [...]i dalej na działkę nr [...]. Biegły zwrócił uwagę, że określenie pierwotnej morfologii (ukształtowania) działki nr [...], a więc sprzed wykonania robót nastąpiło poprzez weryfikację rzędnych działek z nią graniczących, albowiem ich powierzchnia pozostała nienaruszona. Rzędna wysokościowa działki nr [...] przy granicy z działka nr [...] wynosiła 372,27 npm, a przy granicy z działką [...] 327,20 npm. Oznacza to, że spadek spływu wód z działki skarżących kasacyjnie nr [...] przez działkę nr [...] na działkę [...] wynosił 0,07m na długości 15 m., co daje 0,005 m. na 1 m. długości, czy 0,5% na 1 m. Biegły słusznie zwrócił uwagę, że takie pierwotne ukształtowanie terenu nie gwarantowało spływu wód, albowiem do tego konieczne jest zachowanie minimalnej wartości spadku, która wynosi 2-3%, czyli 2-3 cm na metr długości. Dodatkowo biegły podał, że na sytuację hydrogeologiczną wpływ ma ukształtowanie działki nr [...], która na całej swej powierzchni jest płaska, nie ma spadku umożliwiającego spływ wody. W tym stanie rzeczy, rzeczywista wartość spadku powierzchni od zalewiska na działce nr [...] wynosi 0,2 % i jest 10-krotnie mniejsza od minimalnej wartości spadku dla kanalizacji sanitarnej. Przedstawione ustalenia i wnioski biegłego są logiczne i przekonują, że zaleganie wody na działce nr [...], podobnie jak i na działkach nr [...] i nr [...] występowało jeszcze przed rokiem 2014 i było niezależne od robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i nr [...]. Biegły odniósł się do ustaleń i opinii biegłych R. i P.. Zwrócił uwagę, że biegły R. posiłkował się mapą o skali 1:10000, o dużym stopniu generalizacji szczegółów, gdzie izolinie rzędnych terenu przedstawione są co 2 m. Problem zalewania powstaje natomiast na stosunkowo dużym obszarze, ok. 40 m, gdzie spadek całkowity wynosi 7 cm. Biegły M. stwierdził, że z uwagi na brak właściwych dokumentów mapowych nie może potwierdzić wniosków biegłego R., że na analizowanym terenie nie występowały okresowe zastoiska wody o nieznacznej głębokości. Odnosząc się z kolei do opinii biegłego P. biegły M. stwierdził, że ustalenie rzędnych wysokościowych działki nr [...] jest możliwe do ustalenia poprzez określenie rzędnych wysokościowych tej działki w obszarach granicznych z działkami nr [...]i nr [...], co zostało ustalone w toku postępowania.Uwzględniając powyższe trzeba potwierdzić stanowisko WSA, że materiał aktowy dowodzi, iż zmiana stanu wody na działkach nr [...] i nr [...] nie stanowiła źródła zastoisk wody na działkach skarżących kasacyjnie nr [...],[...],[...]. Woda występuje okresowo wyłącznie na działce nr [...] i miało to już miejsce przed rokiem 2015, a więc przed realizacją robót budowlanych na działce nr [...] i nr [...].W odniesieniu do wniosków WSA, że roboty budowlane zrealizowane na działkach nr [...] i nr [...] miały korzystny wpływ na działki skarżących kasacyjnie trzeba stwierdzić, iż opierają się one na racjonalnych podstawach, znajdujących logiczne wsparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z treści opinii biegłego M. wynika, że pierwotne warunki hydrogeologiczne działkinr [...] były niekorzystne, gdyż na poziomie ok. 19 cm znajdowała się nieprzepuszczalna warstwa gliny, która utrudniała infiltrację i powodowała, że woda spływała szybko w kierunku działki nr [...], tworząc zastoje na jej tereniei wstecznie również na terenie działek nr [...] i nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie warunki te (pierwotną infiltrację) można było ustalić poprzez zbadanie działek nr [...] i nr [...]. Są to działki graniczące z działką nr [...], na których nie realizowano żadnych robót budowlanych. Można zatem logicznie wnioskować, że pierwotna struktura działki nr [...] była analogiczna.W następstwie zrealizowania robót budowlanych na działkach nr [...]i nr [...], tj. wskutek rozebrania kostki brukowej i drogi asfaltowej, przepuszczalność warstwy wierzchniej gruntu działki nr [...] uległa poprawie – warstwa gliny została zmieszana z innym, lepiej przepuszczalnym materiałem (piasek, gruz) tworząc niekontrolowany nasyp.W przyjętym przez biegłego sensie, niewątpliwie zmiana właściwości hydrogeologicznych powierzchni działki nr [...] była korzystna dla spływu wódz działki nr [...]. Poprawienie chłonności działki nr [...] skutkowało tym, że woda znajdująca się na jej terenie po części wchłaniała się w grunt, po części parował i po części spływała na działkę [...], tworząc przestrzeń, w granicach istniejących spadków, dla wód spływających z działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tych wnioskach zarzucanego braku logiki.W tym stanie rzeczy trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wody, jednakże nie stanowiła ona źródła szkód na działkach skarżących kasacyjnie. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, aby roboty budowlane wykonane na działkach [...] i nr [...] wywołały stagnację wody na działce nr [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zalewiska wody na tej działce istniały wcześniej i były powodowane ukształtowaniem terenu oraz budową hydrogeologiczną gruntu.Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej argumentu, żew sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2795/15 nie stwierdzono zalewania działek skarżących kasacyjnie przed 2015 roku, a zatem skoro obecnie nie kwestionuje się występowania na ich terenie zalewisk, to musi to być zjawisko nowe, powstałe później, trzeba podać, że jest on nietrafny. Ustalenia organów i sądu w powołanej sprawie oparto na oświadczeniach skarżących kasacyjnie, którzy stwierdzili, że w roku 2014 roku ich działka nie jest zalewana. Wobec takich oświadczeń skarżących kasacyjnie zrezygnowano z powoływania biegłego celem ustalenia zmian stanu wody na gruncie. W tym stanie rzeczy oświadczenia skarżących złożone w innym postępowaniu administracyjnym nie mogą stanowić skutecznej przeciwwagi dowodowej dla opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję administracyjną. Ani organ, ani sądy administracyjne nie potwierdziły stanowiska skarżących kasacyjnie, że na ich działkach przed 2015 rokiem nie gromadziła się woda. Przyjęły jedynie, że wobec takiego oświadczenia prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. jest niecelowe.W sprawie nie mają znaczenia kwestie związane z legalnością materiału (odpadów), jaki nawieziono działkę nr [...]. Jest to zagadnienie, które może mieć znaczenie prawne, jednakże na gruncie innych przepisów niż art. 29 ust. 3 u.P.w. To, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność usunięcia wierzchniej warstwy działek nr [...] i nr [...] nie oznacza, że do takiego działania właściciele tych działek nie mogą zostać zobowiązani decyzjami administracyjnymi wydanymi w innych reżimach prawnych, np. na gruncie prawa budowalnego, czy ustawy o odpadach.Bez znaczenia jest również powoływana przez skarżących kasacyjnie okoliczność odnosząca się do zlokalizowania na ich działce stawu. Sąd pierwszej instancji w ogóle się do niej nie odnosił i nie stanowiła ona elementu składowego podstawy faktycznej kwestionowanego wyroku.W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do sformułowanego w jej petitum zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Jest to przepis określający termin na sporządzenie uzasadnienia przez sąd administracyjny. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby zarzucano WSA jego naruszenie, a tym bardziej, że mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta przez WSA podstawa faktyczna wyroku jest prawidłowa. Została ukształtowana w oparciuo ustalenia organów, które realizują reżimy kodeksowe określone w art. 7, art. 75,art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.Nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.