Wyrok - II OSK 1308/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. ochrona środowiska, zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2826/23 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. ochrona środowiska, zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2826/23 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2826/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. B., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "Generalnym Dyrektorem") z dnia 5 października 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.615.2022.KD, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (zwanego dalej "Regionalnym Dyrektorem") z dnia 14 listopada 2022 r., znak WSTS.612.804.2022.MC, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P. , gmina C.Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach:Pismem z dnia 20 października 2022 r. Wójt Gminy C. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., Regionalny Dyrektor, działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "K.p.a."), art. 53 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 5c i art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 23 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 916; dalej "u.o.p."), odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.Zażalenie wniósł S. B. wyjaśniając, że przedłożony do uzgodnień projekt decyzji dotyczy tylko części działki nr [...], stanowiącej teren pastwiska (PsV) o powierzchni 1470 m2. Istniejące tam zadrzewienia usunięto w listopadzie 2021 r. po uprzednim zgłoszeniu do Urzędu Gminy C. zamiaru wycinki w celu przywrócenia do właściwego stanu, czyli pastwiska (zgłoszenie z dnia 23 września 2021 r. dotyczące likwidacji zadrzewienia obejmującego 567 m2 działki nr [...] i [...] m2 działki nr [...]).Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy Generalny Dyrektor ustalił, że inwestycja planowana jest do realizacji w granicach Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu objętego uchwałą nr 125/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. w sprawie Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 10882; dalej "uchwała nr 125/19"). Planowana do zainwestowania nieruchomość o powierzchni 0,3050 ha zgodnie z ewidencją gruntów, w dniu wydania postanowienia Regionalnego Dyrektora, obejmowała grunty leśne LsV o powierzchni 0,1580 ha oraz pastwiska zadrzewione Lzr-PsV o powierzchni 0,1470 ha. Zgodnie z przekazanym przez inwestora wykazem zmian danych ewidencyjnych obecnie w skład działki wchodzi las (LsV) o powierzchni 0,1580 ha oraz pastwisko (Ps) o powierzchni 0,1470. Generalny Dyrektor podał, że zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji, miejsce realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmuje niezabudowany teren stanowiący grunty rolne PsV, oznaczony na załączniku graficznym ABCDE.Organ odwoławczy ustalił na podstawie pisma Wójta Gminy C. z dnia 30 sierpnia 2023 r., że organ ten nie zgłosił sprzeciwu dla zamiaru wycinki powierzchniowej w części terenu obejmującego pastwiska trwałe (PsV) z działki nr [...], jak również, że nie została zachowana dokumentacja zdjęciowa wraz z protokołem. Generalny Dyrektor wskazał, że analiza archiwalnych ortofotomap wykazała zmianę stanu faktycznego na analizowanej działce w 2021 r. Ortofotomapy datowane na lata poprzednie dowodzą, że działka nr [...] porośnięta była roślinnością leśną również w części przeznaczonej pod zainwestowanie. Teren inwestycji w całości pokryty był roślinnością o zwartym i jednolitym charakterze. Tereny sąsiadujące z działką to również zwarty drzewostan leśny. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy C. (uchwała VI/39/19 z dnia 28 stycznia 2019 r.) miejsce realizacji inwestycji znajduje się na terenach predysponowanych do zalesień z niewielkim fragmentem znajdującym się na terenie o przeznaczeniu – lasy. Generalny Dyrektor przyjął, że działka nr [...] stanowiła część większego kompleksu leśnego występującego w jej sąsiedztwie, co potwierdzają dane Banku Danych o Lasach. W sąsiedztwie występują lasy iglaste o zwartym charakterze. Ponadto, w ocenie organu, analizując sąsiedztwo działki inwestycyjnej można z dużym prawdopodobieństwem ocenić, że teren nieruchomości porastała roślinność leśna o tym samym składzie gatunkowym: drzewostanem stanowiącym część większego, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Regionalnego Dyrektora, że znajdujące się na działce nr [...] zadrzewienia stanowiły las. Wobec powyższego uznał, że na nieruchomości doszło do przeprowadzenia prac, w wyniku których usunięto roślinność o charakterze leśnym.Generalny Dyrektor stwierdził, że realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 125/19, to jest zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej "r.RM") jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano "zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy". Zdaniem Generalnego Dyrektora istnieją przesłanki, aby wyznaczony obszar inwestycji, pomimo istniejącego oznaczenia w ewidencji gruntów jako pastwisko trwałe (PsV), wcześniej grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr-PsV) uznać za obszar lasu i zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM, należy planowaną inwestycję (wraz z już wykonanymi pracami związanymi z przygotowaniem terenu pod jej realizację) zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.Organ dodał, że w przytoczonym § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM zawarte są dwie odrębne normy prawne, rozdzielone spójnikiem "lub", które dotyczą dwóch różnych rodzajów przedsięwzięć: pierwsza norma dotyczy "zmiany lasu lub nieużytku na użytek rolny", a druga "wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu". Z uwagi na odrębność tych norm prawnych, za nieuprawnione uznać należy odwoływanie się, przy odkodowywaniu znaczenia obu użytych w tym przepisie terminów (las i wylesienie), do definicji legalnej lasu zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1356; dalej "u.l."). Zdaniem Generalnego Dyrektora, wobec braku definicji legalnej, termin "wylesienie" należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych – ujętych w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska – w ogólnej powierzchni danego obszaru. Organ podniósł, że zarówno u.o.p. jak i r.RM, które posługują się terminami las oraz wylesienie, nie zawierają definicji legalnej pojęcia lasu. Zgodnie z art. 3 u.l., lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej. Lasem są także grunty związane z gospodarką leśną i wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Podstawę ustalenia, czy dane zbiorowisko jest lasem, może stanowić ewidencja gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1752; dalej "P.g.k.") dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zdaniem Generalnego Dyrektora nie oznacza to jednak, że o tym, czy mamy do czynienia z lasem decyduje organ prowadzący ewidencję. Z art. 2 pkt 8 P.g.k. wynika bowiem, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący).Generalny Dyrektor stwierdził, że z uwagi na powyższe nie są więc istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną). Dodatkowo, podstawą rozróżnienia między "lasem" – jako gruntem pokrytym roślinnością leśną, a "gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi" – jako również gruntem pokrytym roślinnością leśną – jest wyłącznie kryterium obszarowe. Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Tym samym za las w świetle art. 3 pkt 1 u.l. należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, lub przejściowo jej pozbawionym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 tej ustawy tzn. nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego ani nie został wpisany do rejestru zabytków. W tym kontekście § 3 ust. 1 pkt 88 r.RM nie będzie miał zastosowania do terenów pokrytych roślinnością leśną o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha, za wyjątkiem sytuacji, w których taki teren jest częścią obszaru leśnego o powierzchni większej niż 0,10 ha. Innymi słowy, jeżeli działka ewidencyjna lub jej część przeznaczona do wylesienia stanowi wraz z obszarami sąsiadującymi zwarty teren leśny o powierzchni co najmniej 0,10 ha, to niezależnie od powierzchni planowanego wylesienia, będzie ona wymagała przed jej realizacją uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie, dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, kluczowe bowiem jest, czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wobec braku definicji legalnej roślinności leśnej konieczne jest wykorzystanie definicji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, w związku z czym roślinnością leśną będą z pewnością zbiorowiska roślinne, w których podstawową strukturę zbiorowiska tworzą gatunki drzewiaste rosnące w zwarciu, czyli zespoły leśne (także te nietypowe, o słabo wykształconych warstwach), a także lasy gospodarcze. Lasem nie będą więc zakrzaczenia, czyżnie, czy też drzewa rosnące w rzędach lub pasach. Mogą one natomiast stanowić zadrzewienia w rozumieniu art. 5 pkt 27 u.o.p. (także gdy ich powierzchnia jest większa niż 0,1 ha). Mając na uwadze powyższe, Generalny Dyrektor stwierdził, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie zmiana lasu na użytek rolny oraz wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania, w przypadku gdy dotyczyć będzie lasu definiowanego zgodnie z art. 3 u.l. w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego.W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja narusza więc zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, to jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. W związku z tym Generalny Dyrektor przeanalizował odstępstwo od tego zakazu wymienione w § 3 ust. 2 uchwały i nie znalazł ku temu podstaw. Zdaniem organu, nie jest też możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 i 3 u.o.p.Generalny Dyrektor stwierdził, że pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających wymienione zakazy. Skoro już same prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają zakaz przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały nr 125/19, to również będąca ich następstwem inwestycja, zrealizowana na przekształconym przez inwestora terenie chronionym, naruszałaby ten zakaz. Ponadto niedopuszczalna jest zabudowa nieruchomości przez samego właściciela, który dopuścił się naruszenia zakazów, ale także przez każdą inną osobę. Nie mogą one korzystać z dobrodziejstwa naruszeń prawa, których dopuścił się właściciel. Brak możliwości zabudowy nieruchomości wynika z obiektywnych uwarunkowań formalnych, co do danej nieruchomości, gdzie realizacja zabudowy jest możliwa dzięki uprzedniemu naruszeniu obowiązujących zakazów. Zdaniem Generalnego Dyrektora nie ma w tym przypadku wątpliwości, że planowana do realizacji inwestycja nie jest związana z rolniczym użytkowaniem gruntów. Nie jest więc związana z przywróceniem nieruchomości do użytkowania rolniczego, a zmianą sposobu użytkowania na zabudowę mieszkaniową. Organ wyjaśnił, że nie może zaaprobować takiej sytuacji, w której wpływ na ewentualną zmianę stanowiska organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy miałyby mieć podjęte działania, które były sprzeczne z obowiązującym na danym terenie porządkiem prawnym. Do takiej sytuacji prowadziłoby uwzględnienie aktualnego stanu "zagospodarowania" wskazanej działki, a który to stan jest wynikiem powzięcia czynności niezgodnych z przepisami.Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. B. zarzucając między innymi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę kwestionowanego postanowienia polegający na uznaniu, że działka inwestycyjna jest pokryta roślinnością leśną i w związku z powyższym realizacja planowanej inwestycji spowoduje wylesienie terenu o powierzchni około 0,15 ha i tym samym naruszenie zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 125/19. W jego ocenie organy obu instancji oparły swoje stanowisko na analizie archiwalnych (nieaktualnych) zdjęć satelitarnych oraz ortofotomap i z niewyjaśnionych powodów zaniechały przeprowadzenia wizji lokalnej działki nr [...] oraz podjęcia starań o uzyskanie aktualnych zdjęć satelitarnych nieruchomości, co nadało materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w niniejszej sprawie administracyjnej charakter niekompletny i nieaktualny w dacie merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, a także niweczyło dopuszczalność wydania zaskarżonego postanowienia o treści niekorzystnej dla skarżącego.Uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2826/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że poza sporem jest, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego uchwałą nr 125/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. w sprawie Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. wynika natomiast, że obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody, wobec czego organy ochrony środowiska były właściwe do uzgodnienia projektu decyzji przedstawionego.Sąd wywodził dalej, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody.Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organ uzgadniający nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, niezbędnego do sformułowania wypowiedzi co do uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalny Dyrektor przedstawił prawidłową interpretację takich pojęć, jak "las" i "zadrzewienia", opartą zresztą na obszernie cytowanych przez organ uzasadnieniach wyroków Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy trafnie ocenił również, że planowanej inwestycji nie dotyczą wyjątki od zakazów przewidzianych w uchwale i ustawy o ochronie przyrody, określone w tych lub innych aktach normatywnych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że Generalny Dyrektor nie ustalił stanu faktycznego na tej części działki nr [...], której dotyczy podlegający uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu skarżący trafnie zarzucił organom obu instancji, że swoje stanowisko oparły na nieaktualnych danych, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazano w nim, że odmowa uzgodnienia została oparta o analizę archiwalnych ortofotomap, sprzed 2021 r., z których wynika, że działka nr [...] porośnięta była roślinnością leśną również w części przeznaczonej pod zainwestowanie. Pomimo tego, że Generalny Dyrektor dostrzegł zmianę stanu faktycznego na analizowanej działce w 2021 r., to nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, choć postępowanie zażaleniowe trwało blisko 10 miesięcy. Organ nie zgromadził żadnych dowodów potwierdzających, że aktualnie sporna część działki nr [...] stanowi las lub inny grunt pokryty roślinnością leśną, drzewami, krzewami czy też runem leśnym. Zarazem Sąd nadmienił, że oczywiście Generalny Dyrektor słusznie wskazywał, że gdyby sporny teren był pokryty roślinnością leśną, to zachodziłby zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM, jednak takie rozważania są abstrakcyjne do czasu rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu należało zatem stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 106 § 4 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.Niezależnie jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że Generalny Dyrektor słusznie stwierdził, iż pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających wymienione zakazy, a w sytuacji, w której same prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają zakaz przewidziany przez prawo, to również będąca ich następstwem inwestycja, zrealizowana na przekształconym przez inwestora terenie chronionym, naruszałaby ten zakaz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał natomiast, że nie jest mu wiadome, dlaczego organ odniósł te trafne spostrzeżenia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy C. poinformował Generalnego Dyrektora, że "na wycinkę powierzchniową w części dotyczącej terenu objętego symbolem PsV pastwiska trwałe z działki o nr ew. 4087 w m. P. , gm. C. w dniu 23 września 2021 r. wpłynęło zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew na które nie został zgłoszony sprzeciw". Należało zatem rozumieć, że blisko na rok przed złożeniem wniosku o warunki zabudowy inwestor w trybie art. 83f ust. 4 u.o.p. zwrócił się do organu właściwego na podstawie art. 83a ust. 1 u.o.p. ze zgłoszeniem wycinki drzew, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu przewidzianego w art. 83f ust. 8, 14 i 15 u.o.p. Z art. 83f ust. 8 zdanie drugie u.o.p. wynika natomiast, że usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał zatem podstaw do przyjęcia, że inwestor naruszył prawo usuwając roślinność z obszaru, który jest przeznaczony pod sporną inwestycję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu, to w świetle zasady zaufania obywatela do państwa, jego organów i stanowionego przez nie prawa, jednostka mogła działać w zaufaniu do poglądu właściwego organu, który nie znalazł podstaw do zgłoszenia sprzeciwu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor zarzucając naruszenie:1. art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę dokonania wycinki części lasu przed planowaną inwestycją z pominięciem innych przepisów, w szczególności przepisów u.u.i.ś., a także r.RM, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie może stanowić takiej podstawy, a zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM planowaną inwestycję (wraz z już wykonanymi pracami związanymi z przygotowaniem terenu pod jej realizację) zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei wiąże się z naruszeniem zakazu § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały;2. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 125/19 poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nie znajdą one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż samodzielną podstawą do dokonania wycinki części lasu przed inwestycją jest art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., podczas gdy ten przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy dokonania wycinki części lasu przed planowaną inwestycją, a zastosowanie powinny znaleźć przepisy u.u.i.ś. oraz r.RM, a także uchwały nr 125/19;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 K.p.a. poprzez uznanie, że:– organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego,– organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego na tej części działki ewidencyjnej nr [...] w P. w gminie C. , której dotyczy podlegający uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy,– organy obu instancji swoje stanowisko oparły na nieaktualnych danych (to jest analizie archiwalnych ortofotomap - sprzed 2021 r.),– organ odwoławczy nie zgromadził żadnych dowodów potwierdzających, że aktualnie sporna część działki nr [...] stanowi las lub inny grunt pokryty roślinnością leśną, drzewami, krzewami czy też runem leśnym,podczas gdy wszystkie okoliczności konieczne do prawidłowego, dogłębnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały należycie wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez Generalnego Dyrektora oraz zawarte w wydanym postanowieniu oraz wyjaśnione w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, a więc skargę należało w całości oddalić;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić.Wskazując na powyższe Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. B. , domagając się jej oddalenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Przedstawił w niej polemikę ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora zaznaczając między innymi, że dopóki organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż działka nr [...] w zakresie objętym inwestycją jest porośnięta roślinnością leśną, dopóty zupełnie niezasadnym jest stawianie tezy o pozytywnym uzgodnieniu warunków zabudowy jako legalizacji działań bezprawnych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół oceny, czy działania inwestora, polegające na usunięciu zadrzewień z części nieruchomości położonej na obszarze chronionego krajobrazu, a następnie zainicjowaniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu, powinny być oceniane jako spójny i jednolity proces inwestycyjny, czy też jako dwa odrębne i niezależne od siebie stany faktyczne. W tych ramach kluczowe znaczenie ma ustalenie konsekwencji prawnych, jakie wynikają z faktu, że usunięcie zadrzewień nastąpiło w trybie zgłoszenia, wobec którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Kwestią sporną jest zatem, czy taka formalna legalność jednego etapu działań inwestora przesądza o możliwości pominięcia rzeczywistego celu tych działań, jakim było przygotowanie terenu pod zabudowę, co mogłoby naruszać zakazy obowiązujące na terenie Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie o prawidłową wykładnię i zastosowanie przepisów określających reżim ochronny wspomnianego obszaru w kontekście działań, które mogą być poczytane jako zmierzające do obejścia prawa.Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, sformułowanych w punkcie 3 skargi kasacyjnej (według numeracji zarzutów przyjętej powyżej w niniejszym uzasadnieniu), dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 K.p.a. Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby organy ochrony środowiska uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oparły swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych. Zarzut ten jest w pełni zasadny. Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody miarodajny jest wyłącznie aktualny stan faktyczny nieruchomości, pomijając przyczyny, które do tego stanu doprowadziły. Tymczasem organy prawidłowo oparły swoje ustalenia na analizie całokształtu okoliczności sprawy, w tym na danych archiwalnych, które pozwoliły odtworzyć pierwotny charakter nieruchomości i sekwencję działań inwestora. Okoliczności, że sporna część działki nr [...] była zadrzewiona, że stanowiła fragment większego kompleksu leśnego oraz że zadrzewienia te zostały usunięte przez skarżącego, nie były w sprawie kwestionowane. Sam skarżący przyznawał te fakty, wskazując, że dokonał zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew w deklarowanym celu przywrócenia użytku rolnego w postaci pastwiska. W tej sytuacji organy nie tylko miały prawo, ale i obowiązek wziąć pod uwagę te wcześniejsze działania jako integralny element zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenie, jaki był stan nieruchomości przed usunięciem zadrzewień, było kluczowe dla oceny, czy planowana zabudowa, będąca finalnym etapem przekształceń terenu, jest dopuszczalna w świetle reżimu ochronnego Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie można zatem zarzucić organom, że nie ustaliły stanu faktycznego lub oparły się na materiale niekompletnym. Dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczająca była wiedza o faktach, które nie były sporne, a które pozwalały na kompleksową ocenę prawną całości przedsięwzięcia.Konsekwencją powyższych uwag jest uznanie zasadności zarzutów materialnoprawnych. W punkcie 2 skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 125/19 poprzez ich błędne zastosowanie, a w istocie niezastosowanie. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Działania S. B. należy postrzegać w sposób kompleksowy, jako całość podporządkowaną jednemu celowi, jakim jest realizacja zabudowy mieszkaniowej. Ochrona środowiska, której definicję zawiera art. 3 pkt 13 P.o.ś., polega na podjęciu lub zaniechaniu działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej i musi mieć charakter całościowy, co wyraża zasada kompleksowości z art. 5 P.o.ś. W tym kontekście, etapowe działanie inwestora, polegające najpierw na usunięciu roślinności leśnej pod pretekstem przywrócenia pastwiska, a następnie – w krótkim odstępie czasu – na złożeniu wniosku o warunki zabudowy, musi być ocenione jako jedna operacja, której celem było obejście prawa. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 125/19 na terenie Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m.in. wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Działania skarżącego, polegające na usunięciu zwartej roślinności o charakterze leśnym z terenu wchodzącego w skład większego kompleksu leśnego, w celu jego zabudowy, wypełniają znamiona tak rozumianego wylesienia. Trafnie argumentuje Generalny Dyrektor, że oceny tej nie zmienia fakt, iż w ewidencji gruntów teren ten był oznaczony jako pastwisko zadrzewione (Lzr-PsV), a następnie jako pastwisko (Ps). Istotny jest bowiem stan faktyczny i cel działania, a nie wyłącznie zapis ewidencyjny, który ma charakter deklaratoryjny.Sąd pierwszej instancji popełnił błąd, przypisując decydujące znaczenie okoliczności, że usunięcie drzew nastąpiło na podstawie zgłoszenia, wobec którego organ gminy nie wniósł sprzeciwu. O ile czynność ta, oceniana w oderwaniu od innych czynności inwestora, mogła być formalnie zgodna z prawem, o tyle nie może ona legalizować całego procesu inwestycyjnego, który w swojej istocie jest sprzeczny z celem ochrony przyrody. Zgłoszenie dotyczyło usunięcia drzew w celu przywrócenia użytku rolnego. Natomiast wniosek o warunki zabudowy ujawnił zupełnie inny, rzeczywisty zamiar inwestora. Podzielić należy stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2051/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym w analogicznym stanie faktycznym stwierdzono, że zgłoszenie usunięcia drzew w celu przywrócenia użytkowania gruntów rolnych, nie może być zarazem traktowane jako zniesienie przedmiotu ochrony istotnego z punktu widzenia formy ochrony przyrody i przygotowanie pod inwestycję obejmującą budowę budynków mieszkalnych. Sąd w przywołanym wyroku ocenił, że prowadziłoby to do sytuacji, w której pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oznaczałoby niejako legalizację bezprawnie podjętych działań i sanowałoby obejście prawa. Organy ochrony przyrody, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, miały zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek ocenić całokształt działań inwestora i odmówić uzgodnienia, skoro prowadziły one do naruszenia zakazu obowiązującego na obszarze chronionym.Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji przedstawionej przez S. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że nie jest ona trafna. Skarżący przyjmuje w niej sformalizowaną i wycinkową perspektywę oceny własnych działań. Szczególne znaczenie przypisuje on faktowi, że organ gminy nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew, co w jego ocenie miało ostatecznie zalegalizować przekształcenie terenu i otworzyć drogę do jego zabudowy. Takie stanowisko, dzielące proces inwestycyjny na niezależne etapy, jest nie do pogodzenia z zasadą kompleksowej ochrony środowiska. S. B. pomija kluczową okoliczność, że jego nieruchomość, co zostało udokumentowane i nie było skutecznie kwestionowane, stanowiła teren pokryty roślinnością leśną, będący częścią większego kompleksu leśnego objętego formą ochrony przyrody. Taki charakter terenu, niezależnie od jego ewidencyjnej klasyfikacji, determinował konieczność stosowania rygorów ochronnych wynikających z uchwały nr 125/19. Formalna legalność jednego z etapów przygotowawczych, jakim było zgłoszenie usunięcia drzew, nie może niweczyć materialnoprawnych zakazów dotyczących przekształcania gruntów leśnych – ich wylesiania – na cele budowlane na obszarze chronionym. Działania skarżącego, oceniane jako całość, nie mogą prowadzić do założonych celów, a argumentacja oparta na legalności poszczególnych czynności nie może sanować przedsięwzięcia, które w swoim finalnym kształcie narusza reguły ochrony Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.Za chybiony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. w sposób opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Generalny Dyrektor zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że może on stanowić samodzielną podstawę dokonania wycinki z pominięciem innych regulacji. Jednak należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost takiej tezy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułował. Sąd ten skupił się na skutkach braku sprzeciwu wobec zgłoszenia, nie analizując dogłębnie relacji art. 83f u.o.p. do innych przepisów. Niemniej jednak, faktycznym skutkiem rozumowania Sądu było przyznanie tej instytucji nadrzędnego znaczenia i uznanie, że sanuje ona działania sprzeczne z przepisami o ochronie obszarowej. Dlatego, choć sformułowanie zarzutu może budzić pewne wątpliwości, to problem prawny, na który wskazuje – a mianowicie, że usunięcie drzew w oparciu o określone przepisy u.o.p. nie może pośrednio otwierać drogi do obejścia rygorów ochrony obszaru chronionego krajobrazu – jest realny i został rozstrzygnięty w ramach oceny zarzutu naruszenia przepisów uchwały nr 125/19 oraz r.RM.Wobec zasadności części z powyższych zarzutów, za trafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Skoro zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora było zgodne z prawem, a organy nie dopuściły się wskazanych przez Sąd naruszeń procedury, skarga S. B. jako bezzasadna powinna zostać oddalona.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego przez Generalnego Dyrektora wpisu od skargi kasacyjnej (potwierdzenie wpłaty na k. 67 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).. Na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego przez Generalnego Dyrektora wpisu od skargi kasacyjnej (potwierdzenie wpłaty na k. 67 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).