Wyrok - II OSK 151/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 567/22 w sprawie ze skargi GeneralneOddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 567/22 w sprawie ze skargi Generalne
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 106
kpa
art. 8
kpa
art. 145
ppsa
art. 141
ppsa
art. 135
ppsa
art. 183
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 567/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "Generalnym Dyrektorem") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 14 czerwca 2022 r., nr WIN-II.7840.4.68.2022, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr Dyw/56/2022 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu L. sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], obręb D. , gmina D. .Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor zarzucając naruszenie:1. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że:a. wymieniony przepis ma zastosowanie wyłącznie na etapie stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy należy go stosować także na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę. Generalny Dyrektor stwierdził, że w niniejszej sprawie skutkowało to – na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – obowiązkiem Starosty wymagania od inwestora przedstawienia uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem, jako zarządcą drogi krajowej nr [...], w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, to jest budową budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], obręb D. , gmina D. ,b. wymieniony przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania dotyczy wyłącznie terenu bezpośrednio przyległego do pasa drogowego, podczas gdy obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego dotyczy także sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania następuje na terenie pośrednio przylegającym do pasa drogowego (to jest znajdującym się w jego bliskim sąsiedztwie);2. § 10 ust. 1 lit. b uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie D. nad jeziorem D. , gmina D. (Dz. Urz. [...], dalej "plan miejscowy" lub "plan") poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika obowiązek rozstrzygania "na etapie sporządzenia projektu budowlanego" wykonywanego dla inwestycji niedrogowej (na przykład dla budowy sklepu wielkopowierzchniowego) szczegółowych rozwiązań w zakresie powiązania sieci dróg publicznych istniejących i projektowanych z drogą krajową na terenie objętym planem;3. § 10 ust. 1 lit. a i lit. c w zw. z § 10 ust. 1 lit. b planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z jego przepisami ostateczne rozwiązania sieci dróg publicznych będą rozstrzygane na etapie sporządzenia projektu budowlanego budowy drogi, podczas gdy mają być one rozstrzygane na etapie sporządzenia projektu budowlanego na terenie objętym planem, to jest inwestycji niedrogowej (na przykład dla budowy sklepu wielkopowierzchniowego), a nie drogi;4. art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz § 57 ust. 2 i ust. 3 oraz § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1518 z późn. zm., dalej "r.w.t.dr.") poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, co skutkowało oddaleniem skargi Generalnego Dyrektora, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i odmawiającej udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji L. sp. z o.o. sp.k. z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora:a. uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] rozwiązania komunikacyjnego planowanej inwestycji w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, pomimo że planowana inwestycja w zakresie działki [...], obręb D. bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a w zakresie działek nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D. pośrednio przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (znajdują się w jego bliskim sąsiedztwie),b. oświadczenia Generalnego Dyrektora, jako zarządcy drogi krajowej nr [...], o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z u.d.p.gdy utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...];5. art. 25 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 57 ust. 2 i ust. 3, § 58 r.w.t.dr poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, w sytuacji gdy zmiana zagospodarowania terenu przylegającego do drogi krajowej nr [...] polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], obręb D. , gmina D. – jako inwestycja niedrogowa – wymaga budowy skrzyżowania w miejsce istniejącego zjazdu, którego koszty powinien ponosić zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy tego skrzyżowania, to jest Gmina D. jako podmiot, który w związku z planowaną inwestycją przez L. sp. z o.o. sp.k.:a. zmienił kategorię drogi wewnętrznej położonej na działkach nr [...], [...], części działki [...] i części działki [...] na drogę gminną publiczną (uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r.),b. wydał decyzję o lokalizacji zjazdu dla inwestycji z drogi publicznej gminnej (decyzja z dnia 1 marca 2022 r., znak GK.730.212.2.2021/2022.IM oraz decyzja z dnia 14 października 2021 r., znak GK.7230.212.1.2021.IM),a brak budowy wymienionego skrzyżowania negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...];6. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej "P.u.s.a."), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w związku z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego, które przejawiło się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę Generalnego Dyrektora, pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia w całości;7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Generalnego Dyrektora, w wyniku uznania, że nie doszło do naruszenia przez organy wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy błędnie ustalono stan faktyczny sprawy uznając, że teren, na którym jest planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego. Zdaniem skarżącego teren objęty decyzją Starosty bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...] poprzez działkę [...], a w zakresie działek nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D. , przylega do drogi krajowej nr [...] pośrednio;8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że teren, na którym jest planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego, podczas gdy teren położony jest w relacji do drogi w sposób opisany wyżej;9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie zaistniały przesłanki z art. 35 ust. 3 u.d.p. nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem, jako zarządcą drogi nr [...], w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją.Wskazując na powyższe, Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, względnie rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. sp. z o.o. sp.k. wniosła o jej oddalenie i odniosła się merytorycznie do poszczególnych, podniesionych w niej, zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], w obrębie D. , Gmina D. . Inwestycja ta posiada ustaloną w projekcie budowlanym lokalizację zjazdu na drogę gminną, która w dalszym swoim przebiegu łączy się z drogą krajową nr [...]. W tle sporu pozostaje również kwestia obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia zarządcy drogi krajowej o możliwości połączenia terenu inwestycji z tą drogą, w myśl art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., a także prawidłowość wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Generalnego Dyrektora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się pogląd, że zarządca drogi nie może być jednocześnie podmiotem skarżącym decyzję i podmiotem uzgadniającym zamierzenie w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1930/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oceniając tego poglądu, należy zaznaczyć, że w realiach niniejszej sprawy kwestia tego rodzaju się nie aktualizuje. Generalny Dyrektor konsekwentnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym jako strona, korzystając z przysługujących mu środków zaskarżenia, to jest odwołania od decyzji Starosty z dnia 6 kwietnia 2022 r. oraz skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2022 r. Jednocześnie na żadnym etapie postępowania nie występował formalnie w roli organu uzgadniającego w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie domagał się takiego uzgodnienia, nie pozbawia go legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej.Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. (zarzut nr 1 - według numeracji przyjętej powyżej w niniejszym uzasadnieniu), który skarżący kasacyjnie postrzega jako kluczowy. Generalny Dyrektor zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że uzgodnienia dotyczące zmiany zagospodarowania terenów przyległych do dróg publicznych dotyczą wyłącznie procedur planistycznych, to jest uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wydawania decyzji o lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy. W tym zakresie należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, ograniczające stosowanie art. 35 ust. 3 u.d.p. jedynie do etapu lokalizacji inwestycji, jest nadmiernie zawężające i nie znajduje oparcia w treści przepisu. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 35 ust. 3 u.d.p. może mieć zastosowanie również w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3832/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzgodnienie dokonane na etapie planistycznym czy lokalizacji inwestycji ma charakter ogólny i nie zawsze wyłącza konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jest tak zwłaszcza wtedy, gdy szczegółowe rozwiązania projektowe mogą prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu i ujawnić takie aspekty oddziaływania na drogę, które nie były możliwe do oceny na etapie planistycznym. Jednakże, stwierdzenie błędności części argumentacji Sądu pierwszej instancji nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, ocenia jego ostateczny wynik, a ten w rozważanym przypadku jest prawidłowy.Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zaistniał obowiązek uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem pozwolenia na budowę dla inwestycji L. sp. z o.o. sp.k. na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p.Rozwijając dalszą argumentację, należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu podniósł również, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż ma on zastosowanie wyłącznie do terenów bezpośrednio przyległych do pasa drogowego. Istotnie, kwestia "przylegania" terenu wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którymi w pewnych sytuacjach nawet pośrednie połączenie z drogą może generować obowiązek uzgodnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1596/08 oraz z dnia 6 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 295/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym jednak podkreślić, że generalną zasadą jest uzgadnianie zmiany zagospodarowania nieruchomości pozostających w bliskiej funkcjonalnej i przestrzennej relacji z pasem drogowym ("terenu przyległego do pasa drogowego"). Z tego względu rozszerzająca wykładnia pojęcia "terenu przyległego" musi być stosowana ostrożnie i znajdować oparcie w konkretnych, szczególnych uwarunkowaniach sprawy, których w niniejszym przypadku nie stwierdzono.Po pierwsze, teren inwestycji, którego granice zostały jednoznacznie określone w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a co potwierdzają akta sprawy, teren ten jest oddalony od pasa drogowego drogi krajowej o co najmniej 40 metrów, co stanowi pas gruntu oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD, przeznaczony pod przyszłe poszerzenie tej drogi. Argument skarżącego kasacyjnie, że w skład inwestycji wchodzi działka ewidencyjna nr [...], która w innym swoim fragmencie styka się z drogą krajową, jest chybiony. Decydujące znaczenie ma bowiem zakres zamierzenia budowlanego określony w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania terenu, a nie cały obszar wszystkich działek ewidencyjnych, w granicach których znaleźć się mają pewne elementy inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że inwestor wykorzystuje jedynie niewielki fragment działki nr [...], znacznie oddalony od drogi krajowej, a granice inwestycji nie obejmują odcinka przyległego do tej drogi.Po drugie, obsługa komunikacyjna inwestycji została zaprojektowana w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. Zgodnie z tym planem, teren inwestycji (oznaczony symbolem 74U+MN, przeznaczony m.in. pod usługi) ma zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej. Projektowany zjazd z terenu inwestycji prowadzi na drogę gminną, oznaczoną w planie symbolem [...], która łączy się z kolejnym odcinkiem drogi gminnej [...], a ten dopiero jest połączony ze zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Co istotne, sam plan miejscowy w § 10 ust. 1 lit. d w tabeli precyzuje charakter tego połączenia, określając drogę [...] jako: "Odcinek istniejącej drogi gminnej przebiegający w pasie terenu przeznaczonego pod drogę krajową nr [...]. Istniejący zjazd z drogi krajowej adaptowany do czasu przebudowy tej drogi". Oznacza to, że plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, usankcjonował istniejący układ komunikacyjny, przewidując jego funkcjonowanie do czasu przyszłej przebudowy. Domaganie się przez zarządcę drogi krajowej uzgodnienia na etapie pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej zgodnie z tym planem, prowadziłoby w istocie do ponownej weryfikacji i podważania założeń planistycznych oraz badania przepustowości sieci dróg publicznych, której kształt został już określony prawem miejscowym. Zapewnienie natomiast prawidłowych parametrów technicznych skrzyżowania dróg publicznych różnych kategorii jest zadaniem właściwych zarządców tych dróg, a ewentualne spory w tym zakresie nie mogą obciążać inwestora realizującego zamierzenie zgodnie z obowiązującym prawem.Znamienne jest przy tym, że Generalny Dyrektor w skardze kasacyjnej kładzie nacisk na fakt, że pomiędzy drogą gminną a drogą krajową nr [...] nie zostało zrealizowane, na koszt gminy, wymagane skrzyżowanie. Kwestia ta została wyeksponowana w argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 w zw. z ust. 1 i w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. Powyższe uwagi Generalnego Dyrektora ukazują, że w istocie rzeczywistym przedmiotem jego zaniepokojenia w niniejszej sprawie jest brak zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania skrzyżowania dróg publicznych: gminnej z krajową. Skarżący kasacyjnie poniekąd sam definiuje istotę problemu, wskazując, że skoro Gmina D. dokonała zmiany kategorii drogi wewnętrznej, położonej na działkach nr [...], [...], części działki nr [...] i części działki nr [...], na drogę gminną publiczną, a następnie wydała decyzję o lokalizacji zjazdu dla inwestycji L. sp. z o.o. sp.k. na tę drogę, to właśnie Gmina D. , jako inicjator tych zmian, powinna ponosić koszty budowy skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową. Spór w tym zakresie, toczący się pomiędzy zarządcami dróg, nie może jednak stanowić podstawy do przenoszenia negatywnych konsekwencji tego stanu rzeczy na inwestora, który zgodnie z prawem zamierza włączyć swoją inwestycję do istniejącej drogi niższej kategorii. Należy bowiem pamiętać, że zapewnienie prawidłowego połączenia istniejących dróg publicznych należy do zadań ich właściwych zarządców.W konsekwencji, skoro nie było podstaw do żądania od inwestora uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., za niezasadne należało uznać również dalsze zarzuty skargi kasacyjnej.Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów planu miejscowego (zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej). Generalny Dyrektor błędnie interpretuje § 10 ust. 1 lit. b planu, który stanowi, że "szczegółowe rozwiązania w zakresie powiązania sieci dróg publicznych istniejących i projektowanych na terenie objętym planem z drogą krajową będą rozstrzygnięte na etapie sporządzania projektu budowlanego". Użyte w tym przepisie sformułowanie "powiązania sieci dróg publicznych" wskazuje, że odnosi się on do projektów budowlanych dotyczących inwestycji drogowych (budowy, rozbudowy dróg), a nie inwestycji niedrogowych, takich jak budynek handlowo-usługowy. Podobnie pozostałe przywołane w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjne § 10 planu odnoszą się do kształtowania układu komunikacyjnego, a nie do nakładania dodatkowych obowiązków na inwestorów realizujących obiekty kubaturowe.Jako konsekwencję powyższych ustaleń za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. (zarzut nr 4). Skoro inwestor nie był zobowiązany do uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, to nie można mu zarzucić nieprzedłożenia takiego uzgodnienia ani oświadczenia o możliwości połączenia z drogą krajową. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. wymaga zapewnienia połączenia działki z drogą publiczną, co w niniejszej sprawie zostało spełnione poprzez połączenie z drogą gminną (działki nr [...] i [...]). Ustawa nie nakłada obowiązku uzyskiwania oświadczeń od zarządców wszystkich kolejnych dróg wyższych kategorii, z którymi dana sieć drogowa się łączy.Przechodząc do dalszych zarzutów, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. (zarzut nr 5). Poza omówionymi wyżej uwagami dotyczącymi argumentacji skarżącego kasacyjnie, przedstawionej na poparcie tego zarzutu, należy wskazać, że jako taki wykracza on poza przedmiot postępowania o pozwolenie na budowę i dotyczy kwestii budowy skrzyżowania w miejsce istniejącego zjazdu oraz podziału kosztów między zarządców dróg. Zagadnienia te mogą być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach. Zarzut ten odnosi się również do działań Gminy D. w zakresie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych poprzez uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r. oraz wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, które to akty podlegają kontroli w innych, odrębnych trybach.Konsekwentnie za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, powiązanych z zarzutami nr 4 i 5 skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu wykonawczego, jego przepisy stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych, a nie do inwestycji niedrogowych, jaką jest budowa budynku handlowo-usługowego. W szczególności nietrafne jest powołanie się na § 57 i § 58 r.w.t.dr., które regulują warunki techniczne dla skrzyżowań. Tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynku usługowego przy istniejącej drodze gminnej, a nie budowy lub przebudowy skrzyżowania. Jak wyjaśniono już wyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozpatrywanych indywidualnie, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji usługowej, nie można było wymagać od organu architektoniczno-budowlanego oraz inwestora, jak chciałby tego Generalny Dyrektor, badania prawidłowości wykonania skrzyżowania dróg publicznych. Skrzyżowanie to jest bowiem zlokalizowane poza terenem inwestycji, która ma zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez drogę gminną, wyznaczoną w planie miejscowym.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. (zarzut nr 6), skarżący kasacyjnie zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia. Uwzględnienie tego zarzutu byłoby jednak pochodną stwierdzenia zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przepisy art. 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. określają zakres kognicji sądów administracyjnych i charakter sprawowanej przez nie kontroli, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje przesłanki uwzględnienia skargi. Są to przepisy o charakterze wynikowym, których naruszenie może nastąpić tylko wówczas, gdy sąd niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego lub procesowego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Ponieważ, jak wykazano powyżej, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, nie można skutecznie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy ustrojowe i procesowe oddalając skargę. Odrębnego odniesienia wymaga powiązanie tego zarzutu z art. 8 K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób przepis ten miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Skądinąd formuła zarzutu zdaje się wskazywać, że Generalny Dyrektor odnosi to naruszenie do działania sądu administracyjnego, podczas gdy art. 8 K.p.a. nie znajduje bezpośredniego zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut nr 7). Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny, uznając, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego, podczas gdy w jego ocenie teren objęty decyzją Starosty bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo ocenił ustalenia organów i podzielił ich stanowisko. Fakt, że działka nr [...] w pewnym fragmencie przylega do drogi krajowej, przy czym fragment ten jest znacznie oddalony od miejsca lokalizacji budynku handlowo-usługowego, nie oznacza, że teren inwestycji przylega do tej drogi. Granice inwestycji określone w projekcie zagospodarowania terenu nie obejmują fragmentu działki nr [...] przylegającego do drogi krajowej. Warto też dodać, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, która mogłaby być w przyszłości wykorzystana przez inwestora w celu zbliżenia do drogi krajowej. Działka ta jest wąskim i stosunkowo długim pasem terenu, zapewne niegdyś wydzielonym pod drogę wewnętrzną, która ostatecznie nie została zrealizowana. Jej fragment na długim odcinku znajduje się poza terenem inwestycji i do tego na obszarze nie przeznaczonym pod zabudowę usługową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie błędnie więc utożsamia wszystkie działki ewidencyjne objęte decyzją z "terenem inwestycji" w rozumieniu art. 35 ust. 3 u.d.p.Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 8). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi, szczegółowo odnosząc się do kluczowej dla sprawy kwestii przylegania terenu inwestycji do drogi krajowej i analizując położenie poszczególnych działek oraz zakres zamierzenia budowlanego.Wreszcie, za wadliwie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. (zarzut nr 9). Koncentruje się on na błędnej, zdaniem Generalnego Dyrektora, ocenie materiału dowodowego, która miała doprowadzić Sąd do wniosku, że nie zaszły przesłanki z art. 35 ust. 3 u.d.p. Skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak przekonująco, na czym polegały konkretne uchybienia Sądu na płaszczyźnie oceny dowodów. Nie wskazano, które dowody zostały pominięte lub niewłaściwie ocenione, ani w jaki sposób błędy w tym zakresie wpłynęły na ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Ogólne stwierdzenie o błędnej ocenie materiału dowodowego, bez szczegółowego uzasadnienia, nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).