Wyrok - II OSK 141/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 506/22 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego InspektoOddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 506/22 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspekto
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 506/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 marca 2022 r., nr OA.7722.3.10.2022, którym organ ten uchylił objęte zażaleniem skarżącego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 10 stycznia 2022 r., znak OA-III.5160.2.10.2020, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie garażu oznaczonego nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w D. przy ul. [...] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. , zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [w skardze kasacyjnej omyłkowo nie wskazano numeru paragrafu "1"] w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe, niepełne uzasadnienie wyroku, a tym samym brak rozstrzygnięcia, czy w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek tzw. "samowoli budowlanej", do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., czy zastosowanie znajdzie art. 49f ust. 1 tej ustawy, odnoszący się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego.Wskazując na powyższe, W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Okoliczność związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, że podstawa skargi kasacyjnej została wąsko zakreślona i dotyczy wyłącznie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, również zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji musiał zostać ograniczony.Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, do czego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej. W. S. chciałby, aby sąd wypowiedział się na temat hipotetycznej możliwości stosowania do spornego garażu na działce nr [...] – art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tu należy doprecyzować, że przepis ten został dodany do ustawy 19 września 2020 r., co oznacza, że zdaniem skarżącego do sprawy miałoby mieć zastosowanie brzmienie Prawa budowlanego wedle tekstu jednolitego Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."). Regulacja ta dotyczy uproszczonego postępowania legalizacyjnego.Z wywodów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza na stronie 6, wynika, że przesądzenie o możliwości skorzystania przez W. S. z trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest uznawane przez niego za szczególnie istotne w perspektywie faktu, że przed organami nadzoru budowlanego będzie dopiero prowadzone postępowanie dotyczące nie tylko garażu nr [...] i pozostałych garaży, które zaliczają się do grupy obiektów, wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (od nr 1 do 18), ale i tych, które zostały wybudowane bez takiego pozwolenia, oznaczonych numerami od 19 do 45, oraz garażu nr 0.Ze skargi kasacyjnej można też wywnioskować, że skarżący nie zgadza się z ogólnymi stwierdzeniami Wojewódzkiego Inspektora, wyrażonymi na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w których wskazuje się, że skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte w lipcu 2020 r., to znajdują do niego zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., a więc z wyłączeniem art. 49f P.b.Rozumiejąc tok argumentacji W. S. , Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Przede wszystkim wszystkie przywołane w podstawie środka zaskarżenia przepisy P.p.s.a. mają charakter ogólny i w zasadzie – poza art. 141 § 4 P.p.s.a. – nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.Art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazuje tylko, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Zarzuty naruszenia tych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej nie mogą być skuteczne, jeżeli nie zostaną powiązane z innymi wyraźnie sprecyzowanymi naruszeniami, na przykład poprzez wskazanie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec i które mogłoby być okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.Art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy elementów treściowych uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W. S. twierdzi, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest niepełne i nie zawiera rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej i czy znajdzie zastosowanie art. 49f ust. 1 P.b. Skarżący nie ma jednak racji, twierdząc, że naruszono wymieniony przepis P.p.s.a. przez pominięcie oczekiwanego przez niego wywodu w uzasadnieniu wyroku. Sąd pierwszej instancji przeprowadził w wymaganym zakresie kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżony wyrok zawiera również wszystkie elementy treściowe wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny klarownie wyjaśnił, że rozważana sprawa dotyczy garażu nr [...], który wedle kwestionowanego postanowienia objęty był decyzją o pozwoleniu na budowę, a co do tego garażu – zdaniem organu – zastosowanie powinien znaleźć art. 50 i 51 P.b. Sąd argumentował, że skoro przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest obiekt budowlany zrealizowany, stosownie do ustaleń organu, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu, to taki obiekt w ogóle nie podpada pod art. 49f ust. 1 P.b. Wobec tak wyrażonego stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku, którego skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie można było więc oczekiwać od Sądu pierwszej instancji, jak chciałby W. S. , szerszych wypowiedzi na temat stosowania art. 49f ust. 1 P.b. Obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie jest samowolą budowlaną, do której przepis ten mógłby mieć zastosowanie. Nie można było też wymagać od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zajęcia stanowiska w kwestii uproszczonego postępowania legalizacyjnego co do pozostałych obiektów znajdujących się na działce nr [...], gdyż objęte są one odrębnymi postępowaniami.Ubocznie można jedynie wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że zawarta w rozważaniach uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora ogólna uwaga dotycząca nieuwzględnienia podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 49f P.b. nie przesądza jeszcze o losie wszystkich innych spraw dotyczących pozostałych garaży, zwłaszcza że w konkretnym, zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy finalnie nie uznał spornego obiektu za samowolę budowlaną i dopatrzył się przesłanek do wdrożenia innego postępowania – z art. 50 i 51 P.b. Eksponowane w skardze kasacyjnej zagadnienie dotyczące stosowania art. 49f ust. 1 P.b. może stanowić kwestię wymagającą rozważenia w odniesieniu do garaży zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Jak zaznaczono wyżej, w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie mógł się jednak wyprzedzająco merytorycznie wypowiadać, jak też nie może tego uczynić Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena legalności i zasadności zastosowania środków prawnych w odniesieniu do innych garaży znajdujących się na działce nr [...], pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie garażu nr [...].W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..