Wyrok - II SA/Ol 271/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za wybudowanie w pasie drogowym zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę. UZASADNIENIOddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za wybudowanie w pasie drogowym zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę. UZASADNIENI
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Grzegorz Klimek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z 12 września 2024 r. Prezydent Olsztyna (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 - u.d.p.), § 2 uchwały Nr XVIII/316/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2020 r., poz. 1430 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), wymierzył K. i W. M. (dalej jako: strony lub skarżący) karę pieniężną w wysokości 2760,50 zł za wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym ulicy P. w O. (dz. nr (...) w obr. (...)), położonej w ciągu drogi gminnej (...), zjazdu na nieruchomość położoną na działce nr (...) w obr. (...) przy ulicy P. (...), o powierzchni 2,7468 m², w okresie od 17 listopada 2020 r. do 22 stycznia 2021 r., zajmując na ten cel teren przeznaczony pod zagospodarowanie zielenią.W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że 7 maja 2020 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy P. w O. (działka nr (...) w obrębie (...)) stwierdzając, iż przy ogrodzeniu nieruchomości P. (...), położonej na działce (...) w obrębie (...), wszelka rosnąca roślinność, w tym krzewy zostały usunięte. Przeprowadzona w dniu 17 listopada 2020 r. kontrola pasa drogowego ulicy P. w O. wykazała, iż bez zezwolenia zarządcy drogi wykonany został zjazd z drogi publicznej - ulicy P. w O. (dz. nr (...) w obr. (...)) na nieruchomość położoną na działce nr (...) w obr. (...) przy ulicy P. (...), należącą do skarżących. Zjazd wykonano od strony budynków nr (...) i (...) z ekokraty ażurowej parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą, po uprzednim usunięciu rosnących wzdłuż nieruchomości krzewów (lilak, forsycja), co potwierdzają wydruki ortofotomapy z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta O. z roku 2012 i 2017, zdjęcia wydrukowane z Google Map z roku 2012 i 2013, oraz zdjęcia wykonane przez pracownika ZDZiT w dniu 7 maja 2020 r. Zjazd wykonano na długości 3,27 m i szerokości odpowiednio 0,83 m i 0,85 m układając ekokratę od krawężnika do cokołu ogrodzenia, co daje powierzchnię zajęcia wynoszącą 2,7468 m2. Na pozostałym odcinku nasadzono 5 szt. krzewów - tui, także bez zgody ZDZiT. Stwierdzono także, że od strony jezdni ogrodzenie z siatki dodatkowo wzmocniono dwoma drewnianym przęsłami o znacznej wysokości, z których jedno pełni funkcję bramy wjazdowej. Następna kontrola pasa drogowego ulicy P. przeprowadzona w dniu 27 stycznia 2021 r. wykazała, że ekokrata wraz z posianą w niej trawą została usunięta. Organ przywołał przepisy u.d.p. i podkreślił, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Zdaniem organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości okoliczność, że strony dokonały budowy zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 2,7468 m². Wskazano, że dla odpowiedzialności administracyjnej nie ma znaczenia fakt, czy właściciel nieruchomości korzysta z wybudowanego zjazdu, ani też czy właściciel nieruchomości fizycznie wybudował zjazd, czy też jedynie zlecił jego wybudowanie. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, a zatem kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie, a odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia określonego w art. 29a u.d.p., zaś wymierzona kara pieniężna obciąża właściciela lub użytkownika nieruchomości, do której wybudowano zjazd bez zezwolenia. Wskazano, że przepisy u.d.p. nie przewidują zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, zaś wskazane w art. 189f k.p.a. przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostały spełnione. Wyjaśniono, że nie można mówić o znikomości stwierdzonego naruszenia, gdyż zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i kołowym, a tym samym nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym (67 dni). Ponadto strony, mimo posiadania wiedzy o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, jak również o konsekwencjach wynikających z zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wybudowały zjazd bez zezwolenia. Wskazano także, że strony nie podjęły żadnych działań, aby w sposób legalny wybudować zjazd. Podano, że strony nie wykazały, że przyczyną naruszenia prawa i zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia w omawianym okresie była potrzeba ochrony życia lub zdrowia, konieczność ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrona ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Zatem odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej naruszałoby także zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do innych podmiotów zajmujących pas drogowy zarówno bez zezwolenia, jak i podmiotów posiadających zezwolenie ze względu na obowiązek uiszczenia wynikającej z przepisów opłaty bądź też kary pieniężnej w przypadku braku zezwolenia. Podkreślono, że celem nałożenia kary administracyjnej jest nie tylko zastosowanie sankcji wobec podmiotu dokonującego naruszenia, ale także przywrócenie zaufania do porządku prawnego. Organ pierwszej instancji podał ponadto przyjęte stawki i sposób wyliczenia kary pieniężnej.Strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ponowne niezastosowanie się do wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji uchylającej dotychczasowe rozstrzygnięcie organu I instancji;- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z własnymi twierdzeniami wyrażanymi na piśmie, a także ustnie - przez pracowników organu, a ponadto podejmowanie procedury wyłącznie w stosunku do skarżących, podczas gdy zdecydowana większość właścicieli posesji przy ul. P. w O. ma wybudowane zjazdy bez zezwolenia;- art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie fikcyjnego założenia, że zjazd na posesję przy ul. P. (...) został zbudowany przez odwołujących się;- art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedostrzeżenie, że: skarżący kilkakrotnie zwracali się do organu z wnioskiem o lokalizację zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...) w obrębie (...) i nigdy nie otrzymali decyzji administracyjnej w tym przedmiocie; zjazd z działki nr (...) na działkę nr (...) w obrębie (...) nie został wykonany przez strony; zielenią na spornym gruncie zawsze opiekowali się skarżący, ponieważ ZDZiT w Olsztynie nigdy nie wykonywał żadnych prac pielęgnacyjnych i nasadzeń w obrębie działki nr (...); przyjęciu, że strony wzmocniły płot drewnianymi przęsłami, z których jedno pełni funkcję bramy wjazdowej, podczas gdy przęsła te miały za zadanie podtrzymywać drewnianą konstrukcję płotu;- art. 189 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia stronom kary;- art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że strony zajęły pas drogowy na prawach wyłączności, podczas gdy wykonane prace nie wyłączały korzystania z pasa przez inne osoby.Decyzją z 26 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna i w takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. Organ nie może przy tym badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób dokładny i wyczerpujący, z zachowaniem podstawowych zasad i reguł k.p.a., jak też organ dokonał prawidłowej i rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalił i wykazał bezspornie, że doszło do budowy zjazdu, którą zrealizowano bez uprzedniego uzyskania zezwolenia oraz, że podmiotem odpowiedzialnym za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi są skarżący. Potwierdzają to przeprowadzone przez pracowników organu kontrole pasa drogowego, z których sporządzono protokoły kontroli oraz oględziny pasa drogowego, wizja w terenie a także dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników organu, stanowiąca załączniki do protokołów kontroli, mapa zasadnicza określająca granice pasa drogowego i wydruki ortofotomapy z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta O. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że skarżący wybudowali w pasie drogowym zjazd z ekokraty ażurowej i parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą, co wskazuje, że doszło do wybudowania zjazdu. Podkreślono, że odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny wybudowano zjazd. Wskazano, że wyliczenie wysokości kary dokonane przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe. Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Wskazano, że unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Podano, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie pierwszej przesłanki, gdyż strona świadomie wybudowała zjazd bez zezwolenia zarządcy drogi, jak też strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wskazano, że wybudowanie zjazdu w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma, gdyż zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i ruchu kołowym. Ponadto zjazd został wybudowany z pominięciem ustalenia parametrów dotyczących budowy zjazdu (np. parametrów dotyczących widoczności), a istotnych także z punktu widzenia bezpieczeństwa pasa drogowego i ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Podniesiono, że mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za budowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a.Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, w której nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności związanych z wymierzeniem kary oraz wybudowaniem zjazdu, zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności;art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przy wydaniu rozstrzygnięcia na wybiorczej, dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem błędnej decyzji, tj. nieodstąpieniem przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - poprzez całkowite pominięcie okoliczności, które organ miał obligatoryjnie wziąć pod uwagę przy rozważeniu możliwości odstąpienia od nałożenia kary, tj. tego, że skarżący zaprzestali naruszenia prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, swoim działaniem nie spowodowali żadnej szkody, nie narazili nikogo na utratę życia i zdrowia, nie spowodowali zagrożenia mienia w znacznych rozmiarach, nie zachodziła konieczność ochrony ważnego interesu publicznego, czas trwania tego naruszenia był możliwe najkrótszy, charakter i waga naruszonego dobra były nieznaczne, społeczna szkodliwość czynu skarżących jest znikoma, a wymiar wymierzonej kary jest rażąco nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa;art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d pkt. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w efekcie niezastosowanie w/w przepisu - w zakresie uznania, że organ nie powinien kierować się przy rozważaniu możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankami wskazanymi w art. 189d pkt. 1 k.p.a. - i nieodstąpienie przez organ od wymierzenia kary, w sytuacji gdy z jednolitego orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że ocena, czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem przesłanek z art. 189d pkt. 1 k.p.a. (a nie poprzez zastosowanie tego przepisu), co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącym kary, podczas gdy organ jest zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, gdy spełnione są ku temu ustawowe przesłanki, które bezsprzecznie zaistniały na tle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. skarżący zaprzestali naruszenia prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, a nadto stopień naruszenia prawa przez skarżących był znikomy;art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż w ocenie organu samowolne dokonanie budowy zjazdu z drogi publicznej samo w sobie powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma;art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wobec skarżącego postanowienia wyznaczającego termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenie prawa;art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji w całości;art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak równego traktowania wobec mieszkańców ulicy Pszennej, podejmowanie procedury wyłącznie w stosunku do skarżących, pomimo licznych kontroli przeprowadzanych na ulicy P. organ nie dostrzegł, że mieszkańcy tej ulicy posiadają zjazdy.Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca karę pieniężną za wybudowanie w pasie drogowym zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi.Należy wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd jest częścią drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zjazd nie mieści się w definicji drogi, lecz stanowi wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/13; wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 718/15; wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/20 - CBOSA). W związku z tym jeżeli ulica jest w ciągu drogi publicznej i może z niej korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem, to każde urządzenie funkcjonujące jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2172/15, CBOSA). Budowa zjazdu wiąże się z koniecznością uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed przeprowadzeniem robót związanych z wykonaniem zjazdu właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi publicznej powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi. Natomiast brak takiego zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej, o czym stanowi art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p.W sprawie nie ma wątpliwości i nie kwestionują tego sami skarżący, że nie uzyskali oni zezwolenia na wybudowanie zjazdu z ul. P. na ich nieruchomość. Natomiast w ich ocenie wykonane prace nie stanowią budowy zjazdu. Takie stanowisko nie jest jednak zasadne. Jak wskazano wyżej każde urządzenie, stanowiące połączenie drogi publicznej z nieruchomością należy zakwalifikować jako zjazd. W świetle zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, w tym także dokumentacji fotograficznej, nie ma zaś wątpliwości, że ułożenie ekokraty ażurowej i parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą oraz wymiana ogrodzenia spowodowała powstanie zjazdu z drogi publicznej (ulicy P.) na nieruchomość skarżących. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Zatem legalna budowa lub przebudowa zjazdu wymaga wykonania robót budowlanych, poprzedzonych uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Skarżący powyższych wymogów nie spełnili, zatem nie mogą skutecznie powoływać się na okoliczność, że ułożenie ekokraty nie stanowiło budowy zjazdu.W ocenie Sądu słusznie zatem uznały organy, że skarżący urządzili zjazd z drogi publicznej na własną nieruchomość, a skoro nie uzyskali stosownego zezwolenia, to zjazd został wybudowany samowolnie. Natomiast jeśli skarżący wystąpili o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu i takiego zezwolenia nie otrzymali, to mogli to rozstrzygnięcie kwestionować w ramach przysługujących im środków prawnych. Nie upoważniało ich to jednak do samowolnego wybudowania zjazdu.W tych okolicznościach organ był zobowiązany wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę pieniężną, stosownie do treści art. 29a ust. u.d.p., gdyż decyzja ta ma charakter obligatoryjny. Nie budzi także zastrzeżeń sposób ustalenia i wysokość wymierzonej kary pieniężnej.Stwierdzić także należy, że - wbrew zarzutom skargi - postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie, a swój tok rozumowania odzwierciedlił w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Ponadto skarżącym zapewniono możliwość zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym Sąd podziela stanowisko Kolegium że organ mógł dokonywać kontroli pasa drogowego bez informowania o tym skarżących. Natomiast skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a po jego wszczęciu byli zawiadamiani o czynnościach podejmowanych przez organ, w tym o oględzinach, a w związku z tym nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a.Ponadto organy prawidłowo rozważyły w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Przy czym Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 189f ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 189f ust. 1 pkt 2 k.p.a.Natomiast odnosząc się do przesłanki określonej w 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. należy wskazać, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznaczni e negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex, wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2411/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie organy uznały, że zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i ruchu kołowym. Ponadto zjazd wybudowany z pominięciem ustalenia parametrów dotyczących budowy zjazdu (np. parametrów dotyczących widoczności) ma znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa pasa drogowego i ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Wskazano także na długi okres funkcjonowania zjazdu - 67 dni oraz na fakt, że skarżący mieli świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem Sądu ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa. Należy przy tym podkreślić, że oprócz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi, co z całą pewnością jest dobrem podlegającym ochronie, istotna jest także ochrona poszanowania prawa. Nie można zaś uznać, aby w przedmiotowej sprawie skarżący przejawiali takie poszanowanie dla obowiązujących przepisów. Należy bowiem podkreślić, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący mieli pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na wybudowanie zjazdu, co wynika z tego, że w 2017 r. skarżący występował o udzielenie takiego zezwolenia (wniosek z 20 czerwca 2017 r.). Mimo to, urządzili zjazd na swoją nieruchomość samowolnie. Co więcej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie zaprzestali naruszania prawa w najwcześniej możliwym terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 23 listopada 2020 r. zawiadomiono skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu z drogi publicznej - ulicy P. w O. na nieruchomość skarżących, a do likwidacji zjazdu doszło dopiero 27 stycznia 2021 r. Nie sposób zatem uznać, że skarżący zaprzestali naruszenia prawa w najwcześniej możliwym terminie. W tych okolicznościach słusznie także uznały organy, że brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a.Nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., gdyż Kolegium słusznie stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Za naruszające tę zasadę można zatem uznać m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19, CBOSA). W skardze wskazano jednak, że zasada równego traktowania nie odnosi się do wydawania odmiennych decyzji na tle takich samych stanów faktycznych i z zastosowaniem podobnej podstawy prawnej, a do braku wydawania decyzji w odniesieniu do innych właścicieli nieruchomości, którzy – jak twierdzą skarżący – także samowolnie pobudowali zjazdy do swoich posesji. Zatem nie sposób uznać, że art. 8 k.p.a. ma w ogóle zastosowanie. Ponadto sąd administracyjny może orzekać wyłącznie w granicach sprawy, a w związku z tym nie może kontrolować innych działań (lub ich braku) podejmowanych przez organ, które wykraczają poza zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.., Sąd skargę oddalił.