Wyrok - II OSK 84/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 491/22 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium OdwoławczeUchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 491/22 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., II SA/Rz 491/22, oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej SKO) z dnia 8 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 29 października 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Mielca z 15 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w M., obręb [...], przy ul. [...].Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Rzeszowie wniosła M. K.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę.Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego. Z akt sprawy wynika, że działki skarżącej nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycyjną. Oddziela je działka [...]. Przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie była inwestycja, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko, a tylko w przypadku takiej inwestycji można byłoby mówić o szerszym zasięgu negatywnego wpływu projektowanego obiektu na otoczenie. Ustalona inwestycja to budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niezabudowane działki skarżącej, oddziela od inwestycji inna, także niezabudowana działka. Nie pozostają zatem w strefie wpływów planowanej inwestycji, która pozwoliłaby na przyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w uruchomieniu nadzwyczajnego środka kontroli. Z tych też powodów skarżąca, w ocenie Sądu, nie mogła zainicjować szczególnego postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalonych warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło na etapie formalnym oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:- art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z "art." art. 141 § 4 w zw. art. 151 p.p.s.a , art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, 5, art. 62 ust. 2, art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 71, 73 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych i sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegających na uznaniu, że postanowienie SKO z dnia 8 lutego 2022 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 29 października 2021 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Mielca z dnia 15 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w M., jest prawidłowa, podczas kiedy decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, 5, art. 62 ust. 2, art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 71, 73 ust. 3a u.i.o.ś. (zgodnie z brzmieniem w dacie wydania decyzji) w zw. z art. 28 k.p.a., albowiem:- działki leśne o nr [...] i [...] będące przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Mielca dnia 15 lutego 2021 r. nie miały zgody na przeznaczenie nieleśne, uzyskanej w ramach procedury planistycznej, a zatem nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p., który określa warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy,- obszar inwestycji to teren lasu - działki [...], [...] (po podziale [...], [...]), w ewidencji gruntów i budynków w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy były oznaczone symbolem LS i porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem wchodzącym w skład większego kompleksu leśnego, położone w obszarze, gdzie brak jest MPZP i wbrew temu co twierdzą Urzędnicy Urzędu Miejskiego w Mielcu, teren ten nie posiadał zgody na przeznaczenie nieleśne w planach, które utraciły ważność" realizacja przedmiotowej inwestycji pociągnie za sobą zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne oraz wycięcie kilkudziesięcioletniego lasu, zaś zgodnie z "Rozporządzenia" Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przeznaczenie gruntu leśnego położonego w granicach administracyjnych miast należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgodnie z art. 71 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji: - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane m.in dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś zgodnie z art. 73 ust. 3a Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stroną postępowania w sprawie decyzji środowiskowych jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,- przez obszar oddziaływania rozumie się m.in. przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości do 100 m od granic tego terenu - nie ma przy tym znaczenia czy oddziaływanie to będzie ponadnormatywne - a więc obligatoryjnie stroną postępowania jest właściciel, którego działka leży w odległości do 100 m od granic inwestycji,- według ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w strefie oddziaływania znajdują się również działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem,- w związku z powyższymi przepisami należy uznać, że działki skarżącej o nr [...], [...], znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (położone w odległości poniżej 100 m od terenu inwestycji), a zatem posiada interes prawny wynikający ww. przepisów do występowania w tej sprawie, a także wynikający z art. 28 k.p.a. w świetle przepisów odrębnych przywołanych we wniosku o wznowienie organ winien zawiadomić skarżącą o przedmiotowym postępowaniu, czego nie uczynił,- wniosek skarżącej przy wyżej opisanym zarzucie zasługiwał na uwzględnienie, wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Mielca i rozpoznanie zarzutów skarżącej w normalnym trybie postępowania (nie nadzwyczajnym trybie jakim jest tryb wznowienia postępowania) umożliwiłoby należyte rozpoznanie sprawy; w sprawie o wznowienie postępowania prawa skarżącej zostały ocenione wyłącznie co do tego, że skoro nie była stroną postępowania głównego, nie może złożyć wniosku o wznowienie tego postępowania; skarżąca nie była stroną postępowania, nie ze swej winy, a wyłącznie z winy organu, który nie zawezwał jej do udziału w sprawie, a w świetle w/w zarzucanych przepisów winien to zrobić; postanowienie SKO z dnia 8 lutego 2022 r. i wyrok WSA dotyczą badania kwestii formalnych, a mianowicie, czy skarżącej przysługuje prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Mielca z dnia 15 lutego 2021 r.; skarżąca nie miała w tej sytuacji możliwości wykazywania swojego interesu w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Mielca w oparciu o wskazane przez nią przepisy szczególne i oceny jej zarzutów w normalnym trybie, czyli przez organ I i II instancji, a następnie WSA, a zarzuty te z kolei jak wynika z postanowienia SKO z dnia 8 lutego 2022r. i wyroku WSA z dnia 27 września 2022r., ocenie podlegać nie mogły,- WSA nie dokonał oceny zarzutów skarżącej, a jedynie powielił stanowisko SKO, zaś zakres sprawy i jej skomplikowany charakter przemawiał za potrzebą uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 8 lutego 2022 r., a także postanowienia z dnia 29 października 2021 r., badanie przymiotu strony powinno być badane na drugim etapie, tj. po wznowieniu postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż znaczna część zarzutów dotyczy kwestii nie rozstrzyganych w niniejszym postępowaniu.Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.Nie przesądzając, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie wnosiła o wznowienie postępowania m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (chociaż jako podstawowy argument podawała, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a kwestia, czy przymiot strony jej przysługiwał, wymagała analizy usytuowania jej nieruchomości i okoliczności tej sprawy, to w takiej sytuacji organ winien był wznowić postępowanie i dopiero po wznowieniu ocenić, czy przysługiwał jej w przedmiotowej sprawie przymiot strony.Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalna jest wprawdzie odmowa wznowienia już na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie, z tym że ogranicza się ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna i zachodzi potrzeba jej badania, to powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 24 stycznia 2025 r., II OSK 1164/22, LEX nr 3843028; podobnie wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II GSK 1060/23, LEX nr 3720841). Skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie, była rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II OSK 1135/21, LEX nr 3694262). Złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., II OSK 2656/20, LEX nr 3608599).W niniejszej sprawie zarówno organy administracyjne, tak jak i Sąd I instancji, dopiero po przeprowadzeniu szerokich wywodów dotyczących usytuowania działki skarżącej uznały, że nie ma ona przymiotu strony. Abstrahując zatem od tego, czy ich wniosek był trafny, podkreślić trzeba, że w tych okolicznościach nie można mówić o oczywistym przypadku, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Przeciwnie – skarżąca przedstawiała cały szereg argumentów mających świadczyć o przysługującym jej przymiocie strony i w sytuacji, gdy jedną z podnoszonych przez nią podstaw wznowieniowych było to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, organ zobligowany był wznowić postępowanie i dopiero wówczas ocenić, czy miała ona przymiot strony.W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, bowiem dotyczą one merytorycznych kwestii, które mogą być badane dopiero po wznowieniu postępowania.Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.