sygn. II SA/Łd 192/25 26 czerwca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

Wyrok - II SA/Łd 192/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 26 czerwca 2025

Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J.K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 stycznia 2025 r. znak: SKO.4120.249,250.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzjęUchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J.K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 stycznia 2025 r. znak: SKO.4120.249,250.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik zasądzono świadczenie
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca uczestnik
Data orzeczenia 26 czerwca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący Beata Czyżewska
Rozstrzygnięcie

Uchylono decyzję I i II instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J.K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 stycznia 2025 r. znak: SKO.4120.249,250.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z 22 listopada 2024 r., znak: IGP.6730.1.255.2024.ASz; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu solidarnie na rzecz skarżących J. K. i R. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc

UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2025 r., znak: SKO.4120.249,250.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z 22 listopada 2024 r., znak: IGP.6730.1.255.2024.ASz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - wypożyczalni quadów i motocykli wraz z zapleczem socjalnym na części działki nr [...] obręb I., gm. Z. .Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 24 maja 2024 r. A. D., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M., wystąpił do Wójta Gminy Zduńska Wola o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku montażu rozdzielni elektrycznych na części działki nr [...]. 9 września 2024 r. inwestor zmienił wniosek, wnosząc o wydanie decyzji dla przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku usługowego - wypożyczalni quadów i motocykli wraz z zapleczem socjalnym.Decyzją z 22 listopada 2024 r. Wójt Gminy Zduńska Wola, na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. i R. K. wskazali, że podejrzewają, iż inwestor wbrew treści wniosku będzie realizował inną uciążliwą inwestycję w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ powinien zatem podjąć czynności wyjaśniające w tym zakresie. Odwołujący zwrócili uwagę na zmianę profilu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie działki nr [...] przez inwestora oraz na halę namiotową stojącą na terenie działki inwestora ponad 180 dni, pojazdy oraz ludzi poruszających się po tym terenie, domagając się wyjaśnienia co w istocie będzie stanowiło przedmiot spornej inwestycji i jaki rodzaj działalności gospodarczej zamierza na tym terenie prowadzić inwestor.Powołaną na wstępie decyzją z 16 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dniem 24 września 2023 r. u.p.z.p., została zmieniona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Wobec powyższego w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r. Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588 z późn.zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.Według Kolegium, z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość frontu działki objętej inwestycją (front od drogi publicznej) wynosi ok. 6 m, wobec tego wymagana granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości 50 m od granic terenu inwestycji objętego wnioskiem. W granicach obszaru analizy organ stwierdził występowanie zabudowy usługowej stanowiącej podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji i dokonał także ustaleń w kwestii parametrów istniejącej zabudowy (uwzględniona została cała zabudowa obszaru). Wobec powyższego organ dokonał ustalenia parametrów planowanej zabudowy.Kolegium odwołując do § 4 rozporządzenia stwierdziło, że organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, tj. w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej w terenie zabudowy.Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, to z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika kształtuje się od 3,5% do 23,3%, średnio 15,8%. Organ wyznaczył wskaźnik w oparciu o stwierdzoną wartość średnią, tj. do 15,8%, co nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.Przywołując następnie brzmienie § 6 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że według analizy szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 5 m do 20 m, średnio 11,6 m. Organ ustalił rozważany parametr na zasadzie odstępstwa, w granicach wartości zastanych, co nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ drugiej instancji przywołał § 7 rozporządzenia, a następnie stwierdził, że zgodnie z analizą wysokość budynków w badanym terenie mieści się w przedziale od 2,5 m do 6,5 m, średnio 3,9 m. Organ ustalił rzeczony parametr na zasadzie odstępstwa, w granicach wartości zastanych, co nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.Odnosząc się do geometrii dachu, o której mowa w § 8 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizy dachy budynków są wielo-, jedno- i dwuspadowe o nachyleniu połaci dachowych od 0° do 45°, kierunek kalenic w stosunku do frontu terenu jest równoległy lub prostopadły, wysokość kalenicy od 4 m do 8 m. Organ ustalił parametr odpowiednio do stwierdzonych wartości.Zdaniem organu drugiej instancji, w sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki wydania decyzji wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) - istniejące przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne i elektroenergetyczne. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (inne tereny zabudowane - Bi i grunt rolny - RIVb). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ustaw wskazanych w analizie. Nie znajduje się na terenach, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.Decyzja została uzgodniona z Powiatowym Zarządem Dróg w Zduńskiej Woli (postanowienie z 21 października 2024 r., znak: PZD.4321.129.2024), Starostą Zduńskowolskim, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu, Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Zduńskiej Woli (uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).Według Kolegium, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera również elementy wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone ma mapie w skali 1:1000. Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia.Odpowiadając na zarzuty skarżących Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja dotyczy budowy budynku usługowego - wypożyczalni quadów i motocykli wraz z zapleczem socjalnym. Na podstawie spornego rozstrzygnięcia inwestor może realizować wyłącznie określoną w nim zabudowę. Zmiana sposobu użytkowania obiektu będzie skutkować obowiązkiem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na zasadach przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.Kwestia weryfikacji możliwości technicznych, "prawdziwych intencji" inwestora co do realizacji wskazanego przedsięwzięcia nie stanowi przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy. Dopuszczalność zlokalizowania zabudowy w granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do niej od dnia 1 stycznia 2018 r., w związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), nie jest przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy. Umieszczanie zapisów dotyczących ww. kwestii w decyzjach o warunkach zabudowy wydanych po dniu 1 stycznia 2018 r. jest niedopuszczalne. Lokalizacja zabudowy w granicy nieruchomości, podobnie jak pozostałe kwestie techniczne inwestycji, jest rozstrzygana w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na zasadach przewidzianych w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do ww. ustawy. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Kolegium podkreśliło, że z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich do nieruchomości. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich. Ponadto ustawodawca nie uzależnił wydania decyzji od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji.Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, J. i R. małżonkowie K. (właściciele działki nr [...]) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o pozytywne rozpatrzenie ich sprawy. Podnieśli, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie została przeprowadzona analiza środowiskowa pod kątem oceny przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu, który będzie związany z prowadzoną działalnością. Planowana inwestycja będzie znajdować się w centrum osiedla domów jednorodzinnych. Taki typ działalności spowoduje znaczne i niedopuszczalne pogorszenie jakości życia skarżących oraz spadek wartości ich nieruchomości, co w znaczny sposób naruszy ich interes jako mieszkańców. Z tego też powodu decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą formalną. Została ona bowiem wydana nie na podstawie stanu faktycznego sprawy, a w oparciu o stan deklarowany przez inwestora, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżących, organy nie przeanalizowały w pełni zamierzenia budowlanego stanowiącego przedmiot wniosku po jego zmianie przez inwestora jak i wcześniejszych zarzutów podnoszonych wobec pierwotnego wniosku inwestora.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.17 czerwca 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo A. D. z 16 czerwca 2025 r., w którym wniósł on o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Inwestor wyjaśnił, że gdyby inwestycja naruszała prawa sąsiedzkie, skarżącym przysługują w przyszłości stosowne roszczenia i żądania. W kwestii poziomów hałasu uczestnik zadeklarował, że normy hałasu nie zostaną naruszone, a gdyby taka sytuacja się zdarzyła, wówczas sąsiadów będą chroniły odpowiednie instytucje prawne. Inwestor podkreślił także, że sąsiedzi budowali domy na terenie, który sąsiaduje z różnymi działalnościami usługowymi. Do końca roku 2018 na terenie inwestycji prowadzona była stolarnia. Sąsiedzi budując dom w bliskim sąsiedztwie solarni mieli świadomość, że stawiają domy obok budynku, w którym jest prowadzona produkcja mebli. Tym samym, jeżeli nie chcieli mieć prowadzonej obok swojego domu żadnej działalności usługowej, mogli usytuować swoje domy w innym rejonie. Inwestor podniósł także, że w analizie urbanistycznej został wzięty pod uwagę zbyt mały obszar. Blisko planowanej inwestycji znajduje się centrum budowlane oraz szereg innych firm usługowych. Poza tym - jego zdaniem - planowana rozbudowa dotyczy nie tylko usług w postaci wypożyczalni quadów i motocykli, ale przede wszystkim ma ona pełnić wyłącznie funkcję magazynową.Na rozprawie 26 czerwca 2025 r. Przewodniczący wręczył skarżącym odpisy pisma uczestnika postępowania A. D. z 16 czerwca 2025 r.Skarżący poparli skargę i argumentację zaprezentowaną w jej treści, twierdząc że teren inwestycji posiada przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkaniową. Wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.W sprawie niniejszej zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organ prawidłowo orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez A. D. inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - wypożyczalni quadów i motocykli z zapleczem socjalnym przewidzianej do realizacji na części działki nr ew. [...].Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Według art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. D. z 24 maja 2024 r., zmieniony 9 września 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 września 2023 r.Z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116). Zgodnie z jego § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) w brzmieniu sprzed nowelizacji.Godzi się wobec tego wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest część działki nr [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, twierdzenie skarżących jakoby sporny teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dopiero postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy da odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot, charakter i zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 61 k.p.a., a mianowicie zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. Innymi słowy, skoro z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowego - wypożyczalni quadów i motocykli wraz z zapleczem socjalnym, to brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, jak czynią to skarżący, że inwestor zamierza zrealizować zupełnie inną inwestycję. Dodać w tym miejscu trzeba, mając na uwadze stanowisko inwestora zaprezentowane w piśmie z 16 czerwca 2025 r., że treścią jego wniosku, po modyfikacji z 9 września 2025 r. determinującą prowadzone obecnie postępowanie, nie jest "rozbudowa", która ma pełnić przede wszystkim funkcję wyłącznie magazynową.Według art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.W toku kontrolowanego postępowania poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 6m, zaś jego trzykrotna szerokość to 18m (3 x 6m), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 50m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z części tekstowej i graficznej rozważanego dokumentu wynika, że w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa - budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. Przy drodze powiatowej w niewielkiej odległości znajduje się sklep spożywczy, skład budowlany, mechanik samochodowy i szkoła podstawowa. Również działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowana jest trzema budynkami. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków na działce znajdują się budynki produkcyjne, usługowe, handlowo-usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Zgodzić tym samym trzeba z organami obu instancji, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej spełniona została "zasada dobrego sąsiedztwa", określana też mianem "zasady kontynuacji funkcji", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzasadniająca ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez A. D. inwestycji.Istotą wspomnianej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w cytowanym na wstępie rozważań art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18, 27 czerwca 2023 r. II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20, 6 kwietnia 2023 r. II OSK 1114/20, 23 listopada 2022 r. II OSK 3475/19, 8 listopada 2022 r. II OSK 2820/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).Spełnienie kluczowej z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiło następnie podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, takich jak linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Godzi się wobec tego wyjaśnić, że wskaźniki nowej zabudowy winny zostać określone przez organ zgodnie z wymogami zdefiniowanymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Analiza przepisów rozporządzenia dowodzi, że zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanym zresztą przez tutejszy Sąd, winno wynikać, być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18; 21 października 2020 r., II OSK 1923/20 - dostępne jak wskazano wyżej). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 - dostępny jak wyżej). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18 wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły (wartości średnich), które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 5 maja 2022 r., II OSK 1781/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego.A zatem, odstępstwa od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym, jako wyjątki od zasady, powinny być rzetelnie umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).Jak wynika ze sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy części graficznej analizy jej autor określił dla projektowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy, nie wyjaśniając bliżej w jej części tekstowej jak linia zabudowy przebiega na działkach sąsiednich, znajdujących się w granicach terenu analizowanego ani też przesłanek, którymi kierował się ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy w taki a nie inny sposób. Nie został również w analizie sprecyzowany przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną ustalenia tegoż parametru. Powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organy orzekające w sprawie. Organ pierwszej instancji w pkt 2.3. decyzji wskazał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z załącznikiem graficznym), jednak co wynika z motywów wydanej przezeń decyzji pominął w swoich rozważaniach zagadnienia związane z kryteriami decydującymi o ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, odnosząc się dość ogólnikowo i lakonicznie do pozostałych parametrów nowej zabudowy, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań. Kolegium z kolei, w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia podkreśliło, że organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie przepisów odrębnych tj. w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej w terenie zabudowy, nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska w tej kwestii. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisu § 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).W kontrolowanej sprawie organy orzekające zaaprobowały w całości ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej i określiły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - "do 15,8%". Z poczynionych przezeń bezrefleksyjnych ustaleń wynika, że w granicach terenu analizowanego powierzchnia zabudowy wynosi od 3,5% do 23,3%, średnio 15,8%. Jak podkreśliły, inwestor we wniosku określił powierzchnię zabudowy do 180m2, co daje 4% powierzchni zabudowy całej działki. Według Kolegium, organ wyznaczył rozważany wskaźnik poprawnie, w oparciu o stwierdzoną wartość średnią - do 15,8%, co nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.Powyższe stanowisko jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Organy obu instancji nie dostrzegły bowiem, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej i ustalaniu parametrów zabudowy występującej w granicach badanego terenu, a co za tym idzie przy definiowaniu parametrów nowej zabudowy, jej autor nie wziął pod uwagę zabudowy występującej na części działki nr [...], w granicach terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Analizą objętych zostało bowiem siedemnaście zabudowanych budynkami nieruchomości, wśród których próżno poszukiwać działki nr [...]. Przypomnieć trzeba, że A. D. zamierza zrealizować inwestycję na części działki nr [...], obejmującej grunty klasy Bi, RIVb, pomijając część terenu, na którym występują grunty klasy RIIIa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] posiada powierzchnię 4480m2, z czego 1026m2 - to grunty klasy RIIIA, 2542 m2 - to grunty klasy RIVb i 912m2 - to grunty klasy Bi. Zamierzeniem inwestycyjnym objęty tym samym został teren o powierzchni 3454m2, na którym usytuowane są już trzy budynki, których parametry winny zostać uwzględnione przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy, w tym przy obliczaniu wartości średnich istniejącej w granicach terenu analizowanego zabudowy. Pominięcie przez organy obu instancji zabudowy występującej na części działki nr [...], w toku procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skutkuje w istocie wadliwością nie tylko ustalonego w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ale też wadliwością pozostałych określonych decyzją parametrów nowej zabudowy takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu. Stwierdzone uchybienie świadczy o rzutującym na wynik sprawy naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dyskwalifikuje to tym samym sporządzoną dla potrzeb sprawy niniejszej analizę urbanistyczną, której nie sposób uznać za wiarygodny dowód w sprawie i wydane na jej podstawie decyzje Wójta Gminy Zduńska Wola oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu.Niezależnie od stwierdzonych wyżej uchybień mających istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy dodać trzeba, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez użycie określenia "do 15,8%", stwarza w istocie możliwość realizacji budynku posiadającego parametry znacznie mniejsze aniżeli średnia wartość w obszarze analizowanym. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest - w ocenie Sądu - ustalenie dolnej granicy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.Przechodząc następnie do szerokości elewacji frontowej, który to parametr jak zostało to już wcześniej zauważone, ustalony został z pominięciem zabudowy występującej na części działki nr [...], co już stanowi o jego wadliwości, dodać należy, że określenie rozważanego wskaźnika w przedziale od 5m do 20m, na zasadzie odstępstwa od wartości średnich - 11,6m, nakładało na organ obowiązek rzetelnego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie z odwołaniem do wyników sporządzonej analizy urbanistycznej, czego na gruncie kontrolowanej sprawy ewidentnie zabrakło, co świadczy o naruszeniu § 6 ust. 2 rozporządzenia w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, za niewystarczającą i zbyt lakoniczną uznać należy argumentację, jakoby ów parametr mieścił się w granicach wartości zastanych, co nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Skoro zasadą jest ustalanie parametrów w oparciu o wartości średnie, to odstępstwo od tej zasady, jako wyjątek, winno być przekonująco uzasadnione z odwołaniem do ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej. W tym konkretnym przypadku ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od wartości minimalnych (od 5m) do wartości maksymalnych (do 20m - przy czym dotyczy to tylko jednej działki nr [...] zabudowanej budynkiem OSP) zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, w sytuacji gdy inwestor we wniosku określił szerokość elewacji frontowej od 11m do 13m, nie zostało dostatecznie i przekonująco uzasadnione przez organy orzekające obu instancji. Co więcej, tak ustalona szerokość elewacji frontowej, czego ewidentnie zdają się nie dostrzegać organy, daje inwestorowi możliwość zrealizowania w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiektu o znacznie większych gabarytach, aniżeli wnioskowane przez inwestora, co winno zostać rozważone w świetle wymagań ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.Analogicznie jako lakoniczne i niewystarczające, a co za tym idzie sprzeczne z wymogami § 7 rozporządzenia, uznać należy stanowisko organów orzekających dotyczące ustalenia na zasadzie odstępstwa od wartości zastanych wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co zdaniem organu - nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.W toku poddanego sądowej kontroli postępowania organ pierwszej instancji a w ślad za nim Kolegium nie dostrzegły również rozbieżności występujących pomiędzy załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy, co świadczy o naruszeniu prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o rozbieżności pomiędzy częścią graficzną analizy funkcji zabudowy, cech i zagospodarowania terenu a częścią graficzną decyzji w zakresie występujących na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym budynków istniejących, budynków przebudowywanych czy budynków rozebranych. Przypomnieć trzeba, że o ile pierwotny wniosek inwestora obejmował rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku montażu rozdzielni elektrycznych, zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym sporządzonym na mapie zasadniczej w skali 1:1000, to po modyfikacji z 9 września 2024 r., wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku wypożyczalni quadów i motocykli. Projektowany budynek, jak wskazał inwestor, nie będzie powiązany funkcjonalnie z istniejącymi budynkami. Wobec powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien wyjaśnić powyższe rozbieżności (np. wzywając inwestora do udzielenia stosownych informacji w tym zakresie) i zadbać o to by załączniki do decyzji o warunkach zabudowy były ze sobą spójne i kompatybilne.Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że w poddanej sądowej kontroli sprawie występuje sprzeczność pomiędzy podstawą prawną zaskarżonej decyzji Kolegium, która została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. a podjętym rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Na zakończenie rozważań Sąd mając na uwadze treść zarzutów skargi zwraca uwagę, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. W toku rozważanego postępowania właściwy organ, kierując się unormowanym w art. 19 k.p.a. obowiązkiem przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, bada wyłącznie, czy wnioskowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki materialnoprawne zdefiniowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy albo decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Granice spornego postępowania wyznaczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Oznacza to, że poza zakresem rozważań i ocen właściwego organu pozostają przesłanki materialnoprawne, zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, które muszą zostać spełnione celem udzielenia inwestorowi, przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, pozwolenia na budowę. Rozważana decyzja, co należy wyraźnie zaakcentować stanowi zaledwie wstępny etap procesu inwestycyjnego, nie daje ona inwestorowi prawa do realizacji inwestycji, nie przesądza również o jej powstaniu, bowiem postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 121/16). To zaś, czy inwestycja ta będzie mogła w rzeczywistości powstać z uwagi na kwestie techniczne, jej usytuowanie na konkretnym podłożu i czy jej projekt odpowiada przepisom techniczno-budowlanym oraz czy jej realizacja nie spowoduje niedopuszczalnej ingerencji we własność innych podmiotów, rozważane jest i rozstrzygane w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o warunkach zabudowy. Z tego też względu zagadnienia dotyczące ewentualnego przekroczenia norm hałasowych czy negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia zmiany profilu działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora czy też ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek realizacji inwestycji nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i pozostaje irrelewantna dla oceny spełnienia przesłanek zdefiniowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Jeśli zaś chodzi o halę namiotową stojącą na terenie inwestycji powyżej 180 dni oraz okna w istniejącym budynku od strony działki skarżących, to w tym zakresie właściwe są organy nadzoru budowlanego, a nie organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.O kosztach postępowania należnych solidarnie skarżącym od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 złotych odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi.Ubocznie wskazać należy, że w przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów postępowania dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tegoż postępowania.Kontynuując postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji organ pierwszej instancji zadba przede wszystkim o sporządzenie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, analizy urbanistycznej, która da następnie asumpt do ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odpowiadający przepisom obowiązującego prawa, mając na uwadze rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu.dj. Zasądzona kwota 500 złotych odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi.Ubocznie wskazać należy, że w przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów postępowania dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tegoż postępowania.Kontynuując postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji organ pierwszej instancji zadba przede wszystkim o sporządzenie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, analizy urbanistycznej, która da następnie asumpt do ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odpowiadający przepisom obowiązującego prawa, mając na uwadze rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu.dj