Wyrok - I GSK 1998/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]" Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4762/21 w sprawie ze skargi "A. Spółka z ograniczoną odOddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]" Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4762/21 w sprawie ze skargi "A. Spółka z ograniczoną od
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Surmacz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4762/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]" Sp. k. w W. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej powoływany także jako: Dyrektor WUP, organ) z 26 sierpnia 2021 r. w przedmiocie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu:1. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust 1 oraz 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4) ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego — tj. art. 15gga ust 1 oraz 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art 15gga ust. 6 pkt 4) ustawy COVID-19 oraz w zw. z Komunikatem Komisji Tymczasowe Ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 (Dz. Urz. UE C Nr 911 z 20.03.2020) – poprzez ich błędna wykładnie polegająca na przyjęciu, iż przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia, gdyż przesłanki uzupełniające przyznania pomocy wynikają z ww. Komunikatu Komisji, w tym z sekcji 3.1 rozdziału 3 Komunikatu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić do ustalenia, że:← przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 w sposób wyczerpujący, ewentualnie← przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 ustawy COWD-19 i uzupełniająco w pkt 3.10 rozdziału 3 Komunikatu Komisji.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19 w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – tj. art. 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie zawiera enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić do ustalenia, że przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 3 ww. ustawy w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia organu i stwierdzenie obowiązku zawarcia przez organ umowy o przyznanie skarżącej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych. Skarżąca spółka wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa, a w konsekwencji zarzut popełnienia błędu w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji okazał się nietrafny.W pierwszym zarzucie kasacyjnym, skarżąca spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia. Z kolei w drugim zarzucie kasacyjnym, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.Z uwagi na istotę podniesionych zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy je rozpoznać łącznie.Zgodnie z art. 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy uprawniony jest przedsiębiorca: 1) który nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r., z wyjątkiem gdy zadłużony przedsiębiorca zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności; 2) który nie spełnia przesłanek do ogłoszenia upadłości, o których mowa w art. 11 lub art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) wobec którego nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne lub likwidacyjne. Przedsiębiorca został zobowiązany do złożenia oświadczenia, o spełnieniu ww. warunków w składanym w drodze elektronicznej wniosku (art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19). Z kolei w myśl art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wsparcie o którym mowa m.in. w art. 15 gga – zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, że jedną z konsekwencji przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest obowiązek respektowania ograniczeń w udzielaniu wsparcia przedsiębiorcom krajowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym dla określenia przesłanek wspomnianej pomocy wystarczające jest odwołanie się do jednego tylko z przepisów ustawy krajowej, to jest art. 15gga ust. 3 pkt 1-3 ustawy COVID-19 z pominięciem innych regulacji prawnych. Co prawda we wskazanym przepisie rzeczywiście ustawodawca wskazał na warunki odnoszące się do kondycji finansowej przedsiębiorcy ubiegającego się o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, jednakże nie można przyjąć aby regulacja ta wyłączała stosowanie innych regulacji prawnych, w szczególności odnoszących się do zasad udzielania pomocy publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, konstrukcja pomocy publicznej dla przedsiębiorców z powodu pandemii nie opiera się na wyizolowanej normie krajowej, ale ma charakter złożony, bo obejmuje przepisy należące nie tylko do ustawy krajowej, ale także te, które znajdują się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzeniu oraz Komunikacie Komisji Europejskiej.Tak więc zakres uprawnienia skarżącej spółki ustalać należy nie tylko w oparciu o art. 15gga ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, ale także w oparciu o szereg innych unormowań, w tym art. 15zzzh ust. 1 ww. ustawy i innych przepisów, do których ten ostatni przepis odsyła – bezpośrednio i pośrednio. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że wsparcie, o którym mowa w 15gga, ma być zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, a w tymże Komunikacie w sekcji 3.1 pkt 22 lit. c wprost wskazano, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie włączeń grupowych), czyli art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Słusznie także przyjął sąd pierwszej instancji, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z odesłaniem podwójnym, bo wymieniony art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 Komunikat Komisji UE odwołuje się do zdefiniowanego w innym akcie prawnym pojęcia przedsiębiorstwa będącego w trudnej sytuacji.Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że wskazany Komunikat Komisji nie stanowi źródła prawa, jednakże powyższego stanowiska nie kwestionował sąd pierwszej instancji. Źródło odesłania do tegoż Komunikatu znajduje się w art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem ma charakter ustawowy bowiem norma odniesienia znajduje swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących – ustawie COVID-19. Tym samym przyjąć należało, że odwoływanie się w Komunikacie Komisji wprost do aktu prawnego jakim jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że przyznanie pomocy przedsiębiorcom musi uwzględniać przepisy unijne, a w tym przypadku definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014).Słusznie wskazuje skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustawowe odesłanie do innego aktu powinno być jasne i precyzyjne. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, w szczególności mając na uwadze okoliczności w jakich była uchwalana ustawa COVID-19 i jej kolejne nowelizacje i braku możliwości przewidzenia jakie konkretnie środki będą skutecznie wspierać gospodarkę w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (i zostaną zaaprobowane przez Komisję Europejską), ogólne odwołanie się w ustawie COVID-19 do warunków zawartych w Komunikacie Komisji należało uznać za dopuszczalne.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym regulacje zawarte w sekcji 3.1. Komunikatu Komisji – "Ograniczone kwoty pomocy" mają charakter ogólny (uniwersalny) i odnoszą się do wszystkich form udzielania pomocy, uszczegółowionych w kolejnych podsekcjach sekcji 3 Komunikatu, w szczególności w zakresie podsekcji 3.10 – "Pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń pracowników w celu uniknięcia zwolnień podczas epidemii COVID-19". Ograniczenie kwotowe pomocy poprzez wskazanie, że pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwu, które na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdowało się już w trudnej sytuacji (za wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw) odnosi się również do pomocy polegającej na subsydiowaniu wynagrodzeń w celu uniknięcia zwolnień pracowników. Prawidłowości powyższej wykładni nie podważają argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem miały charakter czysto polemiczny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd pierwszej instancji.Zaznaczyć przy tym należy, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że w treści art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca wprost wskazał, że wsparcie udzielane jest zgodnie z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji, a zatem nie można przyjąć, że Komunikat ten jedynie wskazywał, że dane wsparcie stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. O tym, że takie wsparcie stanowi pomoc publiczną, przesądzają przepisy art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dlatego też, przyjmując za trafną wykładnię wskazanej regulacji zaproponowaną przez skarżącą spółkę, w istocie okazałby się zbędna.W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co implikuje wniosek o niepodważeniu stanu faktycznego tej sprawy, zgodnie z którym wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, a także, że w ciągu ostatnich dwóch lat stosunek długów do kapitału własnego był większy niż 7,5, a stosunek zysku operacyjnego powiększonego o amortyzację do odsetek był niższy niż 1. Spełnione zatem zostały przesłanki znajdowania się skarżącej spółki w trudnej sytuacji, a w konsekwencji ziściła się podstawa odmowy udzielenia pomocy. Czyni to pogląd wyrażony w wyroku sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi prawidłowym, a zarzuty skargi kasacyjnej – nieuzasadnionymi.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).