Wyrok - II OSK 118/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 452/22 w sprawie ze skargi T.K., M.K., A.K. i A.A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 452/22 w sprawie ze skargi T.K., M.K., A.K. i A.A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Szymańska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 452/22) po rozpoznaniu skarg T.K., M.K., A.K. i A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Śląskiego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Będzińskiego z dnia 7 października 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.Od wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła uczestniczka postępowania, M.M. (dalej: skarżąca kasacyjnie).W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji, mimo że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd błędnie uznał, że planowana inwestycja obejmowała jedynie uzupełniający sposób zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy projekt budowlany jednoznacznie wskazywał na zamiar realizacji w drugim etapie podstawowego przeznaczenia terenu (budynku mieszkalnego).Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b". poprzez błędne uznanie, że projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że projekt był zgodny z dopuszczonym w planie uzupełniającym sposobem zagospodarowania (garaże) i jednocześnie stanowił część szerszej inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, zgodnego z podstawowym przeznaczeniem terenu,- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. w związku z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", z uwagi na niezastosowanie przepisu, który pozwala na sytuowanie garaży na granicy z działką sąsiednią, mimo że zaprojektowane budynki spełniały określone w nim kryteria.Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, zasądzenie od T.K., M.K., A.K. i A.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów (wniosków o warunki przyłączenia, decyzji o warunkach przyłączenia, wniosku o pozwolenie na budowę domu) na okoliczność zamiaru realizacji pełnej inwestycji.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczny i prawny. Zaznaczyła, że od początku planowała inwestycję dwuetapową: najpierw budowę 18 garaży (co jest zgodne z uzupełniającym przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a następnie budowę domu jednorodzinnego (zgodnego z podstawowym przeznaczeniem terenu). Na dowód swojego rzeczywistego zamiaru, po wydaniu niekorzystnego wyroku przez WSA, złożyła wnioski o warunki przyłączenia mediów dla budynku mieszkalnego oraz wniosek o pozwolenie na jego budowę. Dalej podniosła, że takie etapowanie inwestycji nie jest obejściem prawa. Wskazała również, że projektowane garaże spełniają wymogi techniczne pozwalające na ich budowę przy granicy działki, czego sąd bezpodstawnie nie uwzględnił.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od M.M. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Stosownie zaś do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.Skarżąca kasacyjnie oparła swój środek zaskarżenia na dwóch podstawach kasacyjnych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z tym planem. Skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich wadliwą, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Sens tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, bezzasadnie uznając, że organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszyły prawo, udzielając pozwolenia na budowę.Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony. Sąd pierwszej instancji przeprowadził w tym zakresie wnikliwą i prawidłową analizę prawną, której wyniki i wnioski Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Trafnie Sąd ten wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musi być rozumiana ściśle i nie może budzić wątpliwości.W rozpoznawanej sprawie teren inwestycji, oznaczony na rysunku planu symbolem [...], został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stanowi jego przeznaczenie podstawowe (§ 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Będzina z dnia 18 grudnia 2013 r. nr XLV/435/2013). Plan ten dopuszcza również uzupełniający sposób zagospodarowania, w tym realizację obiektów budowlanych do parkowania (§ 5 ust. 2 pkt 1 lit. e planu). Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest jednak prawidłowe odczytanie definicji legalnych zawartych w samym akcie prawa miejscowego. Zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 6 planu, przez uzupełniający sposób zagospodarowania należy rozumieć "sposób zagospodarowania, jaki nie może występować na działkach w sposób samodzielny". Jednocześnie, w myśl § 1 ust. 4 pkt 9 planu, przeznaczenie podstawowe to takie, które ma stanowić więcej niż 50% powierzchni terenu w ramach poszczególnych działek i powierzchni użytkowej budynków na nich zlokalizowanych.Sąd pierwszej instancji słusznie skonstatował, że z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika hierarchia i relacja pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a uzupełniającym. Funkcja uzupełniająca, jak sama nazwa wskazuje, ma charakter służebny i akcesoryjny wobec funkcji podstawowej. Nie może ona istnieć w oderwaniu od niej i w sposób samodzielny kształtować charakteru zagospodarowania działki. Wniosek o pozwolenie na budowę, na podstawie którego organy wydały kwestionowane decyzje, obejmował wyłącznie budowę zespołu 18 garaży, a więc obiektu realizującego wyłącznie funkcję uzupełniającą. W dacie orzekania przez organy obu instancji na działce inwestycyjnej nie istniała, ani nie była jednocześnie projektowana w ramach tego samego zamierzenia budowlanego, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W konsekwencji, udzielenie pozwolenia na budowę w takim kształcie prowadziło do naruszenia postanowień planu miejscowego, gdyż sankcjonowało powstanie na działce o podstawowym przeznaczeniu mieszkaniowym samodzielnej zabudowy o charakterze uzupełniającym. Okoliczność, że inwestor na późniejszym etapie, już po wydaniu wyroku przez Sąd, podjął działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnych. Prawidłowość decyzji ocenia się bowiem według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. W tamtym momencie zaś organy dysponowały projektem przewidującym realizację wyłącznie garaży, co stanowiło oczywistą sprzeczność z wolą planisty wyrażoną wprost w przepisach miejscowego planu.Nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a mianowicie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej i trafnej wykładni tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu. Sąd prawidłowo uznał, że planowana inwestycja w części, w której nie przylega do ściany istniejącego budynku na działce sąsiedniej, narusza zasady sytuowania zabudowy względem granicy działki. Jak wynika z akt sprawy, a co dostrzegł i prawidłowo ocenił Sąd, projektowany zespół garaży został zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Sąd słusznie zauważył, powołując się na projekt zagospodarowania terenu, że ściana projektowanego zespołu budynków w części wykracza poza obrys ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Tym samym, nie został spełniony warunek określony w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, o ile będzie on przylegał całą swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Jak trafnie podkreślił Sąd, warunek "przylegania" musi być interpretowany ściśle, jako całkowite pokrywanie się płaszczyzn ścian obu budynków. Skoro w niniejszej sprawie część projektowanej ściany garaży miała wykraczać poza istniejącą zabudowę, to w tym zakresie nie było możliwe skorzystanie z powołanego wyjątku. W odniesieniu do tej części inwestycji należało zatem stosować ogólne zasady dotyczące odległości od granicy, które nie zostały zachowane, bądź wykazać spełnienie przesłanek z innych przepisów szczególnych, co nie miało miejsca. W szczególności nie mógł znaleźć zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy budowy garażu o długości nie większej niż 6,5 m. Przepis ten odnosi się do pojedynczego obiektu o określonych gabarytach, a nie do części większego kompleksu budynków, która nie spełnia wymogów określonych w innych przepisach. Rozumowanie Sądu pierwszej instancji, który starannie przeanalizował poszczególne wyjątki od ogólnej zasady sytuowania budynków i wykazał ich nieadekwatność do stanu faktycznego, jest w pełni prawidłowe.Reasumując, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące, logiczne i w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w sposób przekonujący wykazał, dlaczego decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.