Uchwała SN z 16 listopada 2004, sygn. III CZP 64/04
Data orzeczenia
16 listopada 2004
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Mirosława Wysocka
Tagi
Podstawa prawna
Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary G. przeciwko Skarbowi Państwa
– Wojewodzie M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 16 listopada 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r.:
"Czy wyłączenie sukcesji z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej
ustawy obejmuje zobowiązania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej
przewidzianej w art. 160 k.p.a. związane z decyzjami administracyjnymi wydanymi
przed 27 maja 1990 r. jeżeli do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia
ich wydania z naruszeniem prawa doszło po tej dacie?"
podjął uchwałę:
Gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o
naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r.
ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub
stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie
(art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Uzasadnienie
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w sprawie, w
której powódka dochodziła od Skarbu Państwa – Wojewody M. odszkodowania na
podstawie art. 160 k.p.a. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy na tle
okoliczności przytoczonych niżej oraz uregulowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze
zm. – dalej: „ustawa z dnia 10 maja 1990 r.” lub „ustawa”), biernie legitymowanym w
sprawie jest Skarb Państwa, czy gmina.
Orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia 11 kwietnia 1951 r.
oraz z dnia 7 lutego 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom Celestynowi
i Eugenii małżonkom G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu
położonego w W. przy ul G. nr 256, stwierdzając, że budynki znajdujące się na tej
nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r.
stwierdzona została nieważność orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1951 r. Decyzją tą
stwierdzono ponadto, że uzupełniające orzeczenie administracyjne z dnia 7 lutego
1953 r. w szczegółowo opisanych częściach zostało wydane z naruszeniem prawa,
a w pozostałej części jest nieważne.
Barbara G., jako spadkobierczyni Celestyna i Eugenii małżonków G., wystąpiła
na podstawie art. 160 k.p.a. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o
odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za utratę prawa użytkowania wieczystego
gruntu o powierzchni 637,92 m2
. Po odmowie przyznania odszkodowania powódka
wystąpiła z powództwem przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację strony pozwanej od wyroku
uwzględniającego powództwo, powziął wątpliwość, czy pozwanemu Skarbowi
Państwa przysługuje bierna legitymacja procesowa. Wskazał, że wprawdzie
stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem wydanej
wcześniej decyzji stanowi przesłankę roszczenia odszkodowawczego, ale szkoda
jest zawsze konsekwencją decyzji niezgodnej z prawem. Przy takim ujęciu źródła
zobowiązania odszkodowawczego możliwe jest do obrony stanowisko, że
wyłączenie sukcesji gmin przewidziane w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. odnosi się do zobowiązań odszkodowawczych wynikających z
prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.
bez względu na to, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub
stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. konieczną
przesłanką przejścia na rzecz gmin jako osób prawnych prawa cywilnego
zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji
państwowej jest ich istnienie w chwili sukcesji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W stanie
faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w chwili sukcesji zobowiązanie takie
istniało po stronie Rady Narodowej m.st. W.
Językowa wykładnia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może
prowadzić do wniosku, że wyłączenie sukcesji, o której mowa w tym przepisie, ma
miejsce niezależnie od tego, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub
stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Treść powołanego przepisu
wskazuje, że orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne są źródłem powstania
szkody, a tym samym powstania zobowiązania. Ponadto stwierdzenie w
postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem decyzji, która
spowodowała szkodę, nie jest przesłanką powstania zobowiązania, lecz tylko
przesłanką dochodzenia na podstawie art. 160 k.p.a. roszczenia
odszkodowawczego. Konstrukcja analizowanego przepisu, który w końcowej swej
części stanowi, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność także za zobowiązania
i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i
decyzji administracyjnych, również przemawiać może za uznaniem, że dla przyjęcia
legitymacji Skarbu Państwa istotna jest okoliczność, czy przed dniem 27 maja 1990
r. nastąpiło wydanie decyzji niezgodnej z prawem, natomiast chwila stwierdzenia
nieważności takiej decyzji bądź stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem
prawa, jest bez znaczenia.
Opierając się tylko na wykładni językowej można jednak dojść do wniosków
przeciwnych. Zwrot, że zobowiązanie wynika z decyzji nie musi wcale oznaczać, iż
jego źródłem jest decyzja pierwotna wydana przez radę narodową albo terenowy
organ administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. W art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy de facto mowa jest o dwóch zobowiązaniach. Źródłem
pierwszego jest decyzja (orzeczenie) rady narodowej lub terenowego organu
administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego, natomiast
źródłem drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem
prawa) pierwszej decyzji (orzeczenia); z chwilą jej wydania zobowiązanie
wynikające z pierwszej decyzji przekształciło się w zobowiązanie odszkodowawcze.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej jest art. 160 k.p.a. (uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. Nr 162, poz. 1692), to Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności, jeśli
stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) pierwotnej decyzji nie
nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. Ponosi ją gmina na podstawie art. 36 ust. 1 i
2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy, nie można bowiem abstrahować od treści art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy,
skoro oba przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wyjątek przewidziany w
art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy dotyczy zobowiązań wynikłych z zawinionego działania
lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji
państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, mające miejsce przed dniem
27 maja 1990 r., stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, wydanymi po
tym dniu.
Celem unormowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy jest przejęcie przez
Skarb Państwa zobowiązań w nim wymienionych, które w chwili powołania gmin
jako osób prawnych samorządu terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten sposób
traktować natomiast należy jako „wynikające” z tych orzeczeń, zatem tych
zobowiązań dotyczy art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Inna wykładnia odbierałaby sens
unormowaniu zawartemu w pkt 4 tego przepisu, a więc prowadziłaby do
zakwestionowania potrzeby jego istnienia, a w konsekwencji przeczyłaby zasadzie
racjonalnego działania ustawodawcy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 110). Wobec tego
przyjąć należy, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. dotyczy sytuacji, w której zobowiązania i wierzytelności zostały
stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi przed dniem 27
maja 1990 r., natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy dotyczy sytuacji, w której
zobowiązania przewidziane w tym przepisie zostały stwierdzone po tym dniu.
Można więc przez analogię uznać, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3
pkt 3 ustawy dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji lub
stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa miało miejsce przed dniem
27 maja 1990 r., natomiast wyłączenie sukcesji na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 4
ustawy odnosi się do przypadków, w których stwierdzenie nieważności lub wydanie
decyzji z naruszeniem prawa miało miejsce po dniu 27 maja 1990 r. (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8,
poz. 120 oraz z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ.). W świetle
przedstawionych argumentów uznać należy, że zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy zwrot „zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji
administracyjnych” oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatecznie
wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej
stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji
wcześniejszej. W rozpatrywanym przypadku jest nią decyzją Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r., na podstawie której
stwierdzona została nieważność, bądź wydanie z naruszeniem prawa
wcześniejszych orzeczeń z dnia 11 kwietnia 1951 r. i z dnia 7 lutego 1953 r. Skoro
nie jest to decyzja sprzed dnia 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie przejął
zobowiązań z niej wynikających.
Za takim rozumieniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy przemawia także wykładnia
funkcjonalna, sprzeciwiająca się interpretowaniu wyjątków w sposób rozszerzający.
Niewątpliwie w art. 36 ustawy zasadą jest przejście na gminę zobowiązań
wymienionych w ust. 1 i 2, natomiast zawarte w ust. 3 wyłączenie sukcesji gminy
stanowi wyjątek od tej zasady. Uznanie, że Skarb Państwa przejął zobowiązania, o
których mowa w tym wyjątkowym przepisie, niezależnie od tego, kiedy (przed czy
po dniu 27 maja 1990 r.) wydana została decyzja stwierdzająca nieważność
(wydanie z naruszeniem prawa) wcześniejszej decyzji, oparte byłoby na
rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 k.p.c.
rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale.