Postanowienie - II GSK 388/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Zjazdy z dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/24 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie bezcUchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Zjazdy z dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/24 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie bezc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Rysz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/24, w sprawie ze skargi D. M. (skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego sprawdzenia i naniesienia na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę, oddalił skargę.Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w związku z brakiem rozpatrzenia jego wniosku z dnia 18 lutego 2024 r. dotyczącego sprawdzenia i ewentualnego naniesienia na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę nr [...] dostosowanego do pojazdów gabarytowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w związku z prowadzonymi pracami przy budowie drogi [...] w miejscowości P., powiat p., gmina Z., w dniu 18 lutego 2024 r. złożył wniosek o sprawdzenie i ewentualne naniesienie na plan wjazdu z drogi technicznej na jego działkę. Organ pismem z dnia 7 marca 2024 r. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, lecz zdaniem skarżącego odpowiedź nie została udzielona w prawidłowej formie - tj. nie została udzielona w formie decyzji. Następnie w dniu 22 marca 2024 r. skarżący ponowił swój wniosek. Podkreślił, że w warunkach inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2024 r., poz. 322), koszty wadliwie dokonanej przebudowy zjazdów, w tym także bezprawnej likwidacji zjazdów legalnie istniejących powinien ponieść inwestor przebudowujący drogę. Jeżeli organ neguje istnienie takiego obowiązku to ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. W dniu 9 kwietnia 2024 r. organ ponownie odpowiedział na wniosek skarżącego w formie pisma. W związku z powyższym skarżący w dniu 9 maja 2024 r. złożył ponaglenie, czym wyczerpał, jego zdaniem, środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, w której wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ zapewnił dostęp do drogi publicznej dla działki skarżącego w którą nastąpiła ingerencja, poprzez zaprojektowanie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej o szerokości 4,5 m, w tym szerokość jezdni 3,0 m oraz poboczy o szerokości każdy 0,75 m. Przebudowa zjazdu i dostosowanie go do przejazdów pojazdów gabarytowych należy zgodnie z art. 29 ustawy do właściciela nieruchomości, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Do chwili wydania przez WSA orzeczenia skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, a jedynie o przygotowanie projektu i wykonanie stosowanych prac, co zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości. Organ w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego, że koszty zaprojektowania i budowy (poszerzenia) zjazdu, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, leżą po stronie właściciela nieruchomości. Wydanie decyzji zezwalającej na dostosowanie zjazdu do wymogów pojazdów gabarytowych może jedynie nastąpić po wcześniejszym wystąpieniu właściciela działki do Zarządcy drogi o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego. W skardze zarzucił:I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 61a § 1 KPA, art. 37 § 6 pkt 2 KPA w zw. z art. 110 § 1 KPA i art. 126 KPA przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przyjęciem, że organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomo ugruntowaną linię orzeczniczą, podczas gdy sposób działania wymuszał na organie albo podjęcie działań w celu budowy zjazdu albo wydanie merytorycznej decyzji odmownej, a motywy rozstrzygnięcia organu w rzeczywistości nie dotyczyły kwestii orzecznictwa, a samego faktu uznania, iż zjazd nie może być wybudowany w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dlatego ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia;II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez:a) błędne zastosowanie oraz odniesienia do stanu sprawy, w sytuacjach, w których sprawę w trybie naruszonego przepisu należy rozpatrywać jedynie w kontekście dokonania czynności materialno-technicznej lub wydania decyzji o odmowie budowy/przebudowy zjazdu;b) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest dokonanie czynności materialno-technicznej (wystosowanie pisma, w sprawie wniosku strony o sprawdzenie i ewentualne naniesienie na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę nr 24/2 dostosowanego do pojazdów gabarytowych, podczas budowy lub przebudowy drogi, niezależnie od tego czy organ przychyla się do wniosku strony i dokonuje budowy lub przebudowy zjazdu czy też następuje odmowa realizacji obowiązku wynikającego z ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego.Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.W myśl art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek zbadania, czy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zachodziły podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania. Podstawy do odrzucenia skargi określone zostały w art. 58 § 1 p.p.s.a., zaś podstawy umorzenia postępowania przewidziano w art. 161 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania powstały na etapie postępowania przed Sądem I instancji, ten Sąd miał obowiązek wydania postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy tego nie uczynił, obowiązek ten, po zakończeniu postępowania przed Sądem I instancji przechodzi na Naczelny Sąd Administracyjny, który uchyla zaskarżone orzeczenie i odrzuca skargę lub umarza postępowanie.Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) przepis art. 189 p.p.s.a. jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli pojawią się przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok Sądu I instancji i odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazano również, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanym zarówno wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia, odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące warunki merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji (art. 161 § 1 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 189 p.p.s.a.Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości Sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych Sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, op. cit., s. 33).Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do Sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego.W świetle powyższych rozważań, mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i pkt 4a p.p.s.a., w szczególności, że treścią określonej nim kompetencji Sądu administracyjnego jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, to w sprawach ze skarg na bezczynność, zasadnicze znaczenie w relacji do przeprowadzanych ustaleń odnoszących się do istnienia okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zaskarżonego i kontrolowanego działania organu administracji w danej sprawie, jako bezczynności oraz oceny jej charakteru (zwykła lub z rażącym naruszeniem prawa), ma przede wszystkim rekonstrukcja źródła prawnego obowiązku działania przez organ administracji w danej sprawie, a co za tym idzie treść, forma i sposób realizacji przyznanej mu kompetencji. Rekonstrukcja ta powinna być przeprowadzona na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w tym również przy uwzględnieniu, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1843/24 - Postanowienie NSA dostępne w internecie.W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.W niniejszej sprawie Organ w piśmie skierowanym do Skarżącego wyjaśnił, że nie neguje konieczności wybudowania zjazdu do działki nr [...] w miejscowości P., powiat p., gmina Z. W piśmie tym wskazano, że ww. działka na etapie procedowania decyzji ZRID (wniosek o ZRID - lipiec 2021 r.) nie posiadała zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, aby zapewnić dostęp do drogi publicznej, w Projekcie Budowlanym został zaprojektowany zjazd indywidualny z drogi gminnej [...] w km [...] na ww. działkę. Powyższy zjazd posiada parametry zgodne z § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124). Przebudowa zjazdu i dostosowanie go do przejazdów pojazdów gabarytowych należy zgodnie z art. 29 ustawy do właściciela nieruchomości, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, a jedynie o przygotowanie projektu i wykonanie stosowanych prac, co zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości. Organ w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego, że koszty zaprojektowania i budowy (poszerzenia) zjazdu, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, leżą po stronie właściciela nieruchomości. Wydanie decyzji zezwalającej na dostosowanie zjazdu do wymogów pojazdów gabarytowych może jedynie nastąpić po wcześniejszym wystąpieniu właściciela działki do Zarządcy drogi o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski, IX wydanie, str. 292). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje obowiązek prawny działania organu, a co za tym idzie brak jest określonej formy prawnej jego działania.Z uwagi na powyższe, mając na uwadze przedstawione argumenty należało stwierdzić, że skarga na bezczynność organu powinna była podlegać odrzuceniu już przez sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).