Postanowienie - III OZ 309/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.J., M.J., K.Z., I.Z., L.G., L.C. i T.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 702/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji WójtaOddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.J., M.J., K.Z., I.Z., L.G., L.C. i T.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 702/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wójta
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
odsetki ustawowe
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Maciej Kobak
Podstawa prawna
art. 149
kpa
art. 61
ppsa
art. 135
ppsa
art. 3
ppsa
art. 152
ppsa
art. 269
ppsa
art. 134
ppsa
art. 194
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 12 września 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt", "Wójt Gminy", "organ I instancji") z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...] nie stwierdzającą potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...].W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący K.J., M.J., K.Z., I.Z., L.G., L.C. i T.C. (dalej także jako: "skarżący") sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania wyżej powołanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...].Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 702/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...] nie stwierdzającej potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w sprawie ze skargi K.J., M.J., K.Z., I.Z., L.G., L.C. i T.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...].W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zawartym tam, zamkniętym katalogiem przesłanek, których wykazanie jest rzeczą wnioskodawcy. Ten zaś powinien starannie i rzeczowo uzasadnić swój wniosek, wskazując na konkretne okoliczności uprawdopodabniające, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione i konieczne, aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...]. Złożony przez nich wniosek nie zawiera żadnych skonkretyzowanych okoliczności przemawiających za zastosowaniem wnioskowanej ochrony tymczasowej, co już uzasadnia odmowę wstrzymania tej decyzji.Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego (SKO) z dnia 12 września 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 10 czerwca 2024 r. dotyczy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...] niestwierdzającą potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie dotyczy zatem bezpośrednio ostatecznej decyzji środowiskowej Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r., o której wstrzymanie skarżący wnioskują, a przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości postępowania nadzwyczajnego tj. odmowy jego wznowienia. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie albowiem wpływa zasadniczo na dwie kwestie.Po pierwsze, w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), który nakazuje stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. wraz z zawartą tam definicją "trudnych do odwrócenia skutków", wyłącznie do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. jedynie do skargi na decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy decyzję środowiskową organu I instancji, albo uchylającą w całości lub w części decyzję organu I instancji i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1016/21, CBOSA). Niniejsze postępowanie zainicjowane zaś zostało skargą na postanowienie wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, będąca przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, nie stanowi zatem przedmiotu niniejszego postępowania, a zaskarżone postanowienie ma charakter formalny i sprowadza się do niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, co skutkuje brakiem możliwości merytorycznego badania sprawy zakończonej tą decyzją (jak wskazał NSA z wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, CBOSA: wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne; podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia).Po drugie, decyzja Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, co oznacza, że w ramach postępowania sądowego zainicjowanego skargą na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Sąd ma przy tym na względzie argumentację NSA zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (CBOSA), wedle której nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ewentualne bowiem uchylenie zaskarżonego postanowienia spowoduje konieczność ponownego zbadania przez organ wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, a niedokonania merytorycznej oceny tej decyzji, która byłaby możliwa wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...] niestwierdzającej potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] w obrębie [...] w gminie [...], o czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:1) art. 61 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...] nie stwierdzającej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z infrastruktura towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...];2) art. 61 § 3 i § 6 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 p.p.s.a. i art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności; przedwczesne uznanie za bezprzedmiotowe merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczącej decyzji Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r. w kontekście art. 61 § 3 p.p.s.a.;3) art. 269 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny może nie mieć innego zdania niż zostało to wyrażone w uchwale z dnia 13.11.2023 r. (sygn. akt II GPS 2/22); jak wynika z przesłanek powołanych przepisów Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...] niestwierdzającej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z infrastruktura towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, którym je zasądzono, do dnia zapłaty według norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112; dalej jako: "ustawa środowiskowa"), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1841/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi więc w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/22).Dalej rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia bowiem, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego". (por. T. Woś, red. w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299).W tak zakreślonych ramach prawnych, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidło ocenił, iż zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej pozbawiony był należytego uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Argumentacja przedstawiona przez skarżących sprowadza się do ogólnych twierdzeń, które nie zostały odniesione do okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotowy wniosek pozbawiony był w istocie jakiegokolwiek odrębnego od treści skargi uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżący nie przedstawili okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Odnotować należy, że skarżący, powołując się na trudne do odwrócenia skutki wynikające z wykonania zaskarżonej decyzji ani w zawartym w skardze wniosku, ani w złożonym zażaleniu, w ogólne nie odwołał się do treści art. 86f ustawy środowiskowej.Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi samoistną podstawę prawidłowej odmowy wstrzymania jej wykonania przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżących, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżących dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nadmienić należy, że właściwie treść zażalenia odpowiada pierwotnej treści skargi.Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja przedsięwzięcia, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność za inne następstwa wynikające z jej realizacji.Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.