Postanowienie - II OSK 716/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Zawieszono postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/22 w sprawie ze skargi P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwcaZawieszono postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/22 w sprawie ze skargi P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Miron
Podstawa prawna
art. 61
kpa
art. 7
akpa
art. 61
akpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 188
ppsa
art. 264
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Zawieszono postępowanie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1673/22 oddalił skargę P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżonym postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 22 kwietnia 2022 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zdaniem MWINB w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania wynikająca z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "p.b."), zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu.WSA podzielił stanowisko organu wskazując, że wniosek osoby/podmiotu powołującego się na swój interes prawny i poszukującego ochrony w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych, z uwagi na treść art. 53a ust. 1 p.b., nie jest władny wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania regulowanego przepisami zawartymi w rozdziale 5a tej ustawy, tj. w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Wszczęcie postępowania w takim przypadku jest bowiem domeną organu administracji publicznej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie MWINB naruszało art. 53a ust. 1 p.b. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na błędnym przyjęciu, że art. 53a ust. 1 p.b. jednoznacznie przesądza, iż postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek, tj. błędne przyjęcie, że wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego nie jest władny wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania regulowanego przepisami zawartymi w rozdziale 5a p.b., podczas gdy art. 53a ust. 1 p.b. nie wyłącza możliwości wszczęcia rzeczonego postępowania na wniosek, a wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy powinien prowadzić do jego wszczęcia oraz zweryfikowania zarzutów merytorycznych przedstawionych we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa wykładnia art. 53a ust. 1 p.b. doprowadziłaby Sąd do uznania, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte również na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. skarżącej, a także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej – w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie kontroli – winien jest dokonać oceny rodzaju i kwalifikacji prac prowadzonych na nieruchomości, a w konsekwencji doprowadziłaby Sąd do uznania postanowienia MWINB za naruszające przepisy prawa materialnego, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez spółkę pod firmą W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka") na terenie nieruchomości skarżącej;względnie zaś2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie MWINB naruszało art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni art. 53a ust. 1 p.b. przy braku uwzględnienia treści art. 7a § 1 k.p.a., tj. poprzez dokonanie interpretacji art. 53a ust. 1 p.b. w sposób niekorzystny dla skarżącej, która legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz w sposób pozbawiający skarżącą możliwości ochrony jej uzasadnionych interesów, podczas gdy w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane przez organ administracji publicznej na korzyść strony, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. bowiem zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7a § 1 k.p.a. oraz dokonanie prawidłowej wykładni art. 53a ust. 1 p.b. doprowadziłoby Sąd do uznania, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte na wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu takiego postępowania, a w konsekwencji doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia MWINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych;a w konsekwencji również3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie MWINB naruszało art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe uznanie, że wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego winien skutkować odmową wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej, podczas gdy art. 53a ust. 1 p.b. nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, a tym bardziej nie uzasadnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przy braku oceny rodzaju i kwalifikacji praw prowadzonych na nieruchomości, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego przez podmiot legitymujący się interesem prawnym we wszczęciu takiego postępowania nie uzasadnia dokonania bezrefleksyjnej odmowy wszczęcia żądanego postępowania, a skarżąca — w sposób całkowicie nieuprawniony — została tym twierdzeniem pozbawiona w niniejszym postępowaniu prawa do żądania wszczęcia postępowania w zakresie przeprowadzenia kontroli na nieruchomości skarżącej, na której podmiot trzeci prowadzi bezprawne i samowolne roboty budowlane, zaś prawidłowe stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte również na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. skarżącej, doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia MWINB za naruszające przepisy postępowania, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych;niezależnie zaś od powyższego naruszenie również4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnieniu i braku jakiegokolwiek odniesienia się do nieuwzględnienia przez WSA w Warszawie zarzutów skarżącej z punktów 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych w złożonej skardze;oraz5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art, 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez WSA w Warszawie do zarzutów skarżącej z punktów 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych w złożonej skardze, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd kwestii podnoszonych przez skarżącą w skardze oraz rozpoznanie tylko jednego ze sformułowanych zarzutów, przy braku jakiegokolwiek odniesienia się do pozostałych, a które to naruszenia wskazane w pkt. 4-5 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. ponieważ nie tylko nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu i utrudniają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, ale i mogą świadczyć o braku zbadania i należytego rozważenia sformułowanych przez skarżącą zarzutów, zaś ich dokładna analiza mogła doprowadzić Sąd do ich uwzględnienia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi, tj. do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej;a także6. naruszenie art. 151 p.p.s.a, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie MWINB naruszało art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że MWINB w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 7 p.b. i błędnie przyjął, że prace wykonane przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącej nie kwalifikują się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., podczas gdy roboty wykonywane przez spółkę na terenie nieruchomości skarżącej bezwzględnie stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., tj. stanowią roboty związane z realizacją przez spółkę obiektu liniowego w postaci drogi i są wykonywane (zostały rozpoczęte) przez spółkę bez stosownego zezwolenia, tj. bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, a w konsekwencji stanowią samowolę budowlaną, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie przez Sąd prawidłowego ustalenia, że prace wykonane przez spółkę na terenie nieruchomości skarżącej kwalifikują się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., stanowiłoby jednoznacznie o podjęciu przez spółkę na terenie nieruchomości skarżącej robót o charakterze samowoli budowlanej, a w konsekwencji doprowadziłoby do uznania postanowienia MWINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych,7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie MWINB naruszało art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd braku wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy wobec realizacji przez spółkę obiektu budowlanego na terenie nieruchomości skarżącej w ramach samowoli budowlanej, podczas gdy realizacja obiektu budowlanego w braku uzyskania odpowiedniego zezwolenia winna skutkować wykonaniem przez organ nadzoru budowlanego podstawowego obowiązku ciążącego na organach nadzoru budowlanego polegającego na sprawowaniu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zaś brak jego wykonania stanowi przejaw rażącego oportunizmu organu nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, a także prowadzi do umożliwienia spółce realizacji bezprawnego obiektu liniowego w postaci drogi na terenie nieruchomości skarżącej, przy braku legitymowania się przez spółkę prawem do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane oraz przy braku uzyskania przez spółkę stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, tj. realizacji przez spółkę obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną w rozumieniu p.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie prawidłowego ustalenia, że organy nadzoru budowlanego winny były dokonać odpowiedniej kontroli nieruchomości skarżącej, wszcząć przedmiotowe postępowanie i wstrzymać realizowaną przez spółkę budowę doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia MWINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych;skutkiem których to naruszeń było8. naruszenie art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy WSA w Warszawie winien był uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić decyzję MWINB, jako że decyzja ta naruszała przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania.W oparciu o art. 188 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez NSA skargi wniesionej do WSA w Warszawie, tj. uchylenie postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez spółkę na terenie nieruchomości skarżącej. W razie braku uwzględnienia poniższego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W każdym przypadku skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do jej rozpoznania.Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio p.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.., orzekł jak w sentencji postanowienia.