Postanowienie - II OSK 2078/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Zawieszono postępowanie. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 499/24 w sprawie ze skargi A. T. i S. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r. nr WOB.772Zawieszono postępowanie. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 499/24 w sprawie ze skargi A. T. i S. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r. nr WOB.772
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Miron
Rozstrzygnięcie
Zawieszono postępowanie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 499/24 po rozpoznaniu skargi A. T. i S. T. (dalej: "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 15 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Krakowie wskazał, że MWINB postanowieniem z 15 lutego 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego z 8 listopada 2023 r. nr 800/2023, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "p.b."), o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] i [...] w m. [...], gm. [...]. Zdaniem MWINB w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Przesłanka ta wynikała z art. 53a ust. 1 p.b., zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu.WSA zwrócił uwagę na niejednolitość orzecznictwa odnośnie wykładni art. 53a ust. 1 p.b. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem od momentu wprowadzenia tego przepisu, nie jest w ogóle możliwe wszczęcie postępowania w określonych tam kategoriach spraw przed organem nadzoru budowlanego, na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Praktyczną konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest pozbawienie osób, które mają interes prawny w danej sprawie możliwości skutecznego dyscyplinowania organu do podjęcia wymaganych prawem czynności. Dlatego też WSA w Krakowie opowiedział się za drugim poglądem, zgodnie z którym art. 53a ust. 1 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z rozdziału 5a p.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje więc organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W konsekwencji wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. art. 53a ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy na wniosek jakiegokolwiek podmiotu, podczas gdy przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, a tym samym niedopuszczalne jest wszczęcie takich postępowań na wniosek i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 53a ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo jego jednoznacznego brzmienia wniesienie przez skarżących pisma interwencyjnego mogącego - w ocenie organu - stanowić jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, powoduje konieczność jego rozpatrzenia przez organ w toku postępowania jurysdykcyjnego i generuje po stronie wnoszących uprawnienie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego, co stanowi wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek.Organ podniósł również zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w przypadku skierowania do organu nadzoru budowlanego żądania dotyczącego wszczęcia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 p.b. nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, oraz że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie wyklucza możliwości skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez jego stronę, a co za tym idzie wszczęcia postępowania na wniosek;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania można formułować wnioski i oceny dotyczące meritum żądania w ramach przedprocesowego badania zasadności sprawy.Powołując się na powyższe zarzuty MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do jej rozpoznania.Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio p.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.., orzekł jak w sentencji postanowienia.