Wyrok - I OSK 1328/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części postanowienia I i II instancji, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 696/21 w sprawie ze skargi Województwa MazowieckieUchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części postanowienia I i II instancji, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 696/21 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
art. 44
kc
art. 28
kpa
art. 156
kpa
art. 61
akpa
art. 105
kpa
art. 149
kpa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części postanowienia I i II instancji, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 696/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 29 stycznia 2021 r. nr DO-II. 7610.567.2019.AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.567.2019.AK (dalej postanowienie z 29 stycznia 2021 r.) Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej Minister) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 16 grudnia 2020 r. nr DO-II. 7610.567.2019.KC (dalej postanowienie z 16 grudnia 2020 r.) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Województwa Mazowieckiego (dalej Województwo, wnioskodawca, skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji nr 214/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr SPW-O.7720-6/04 (dalej decyzja z 20 kwietnia 2004 r.) Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "X." prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,2301 ha wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...].W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, czyli zgodnie z art. 28 kpa podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. W ocenie Ministra, podstawy do uznania za stronę postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z 20 kwietnia 2004 r. należy upatrywać w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146, dalej ustawa z 2000 r. lub ukPKP). Z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa - jako właściciel gruntu oraz spółka X. S.A., zaś inny podmiot jedynie wówczas gdy wykaże, że przysługują mu prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć [art. 34 ust. 4 ukPKP - uw. NSA].Województwo wywodzi swój interes prawny z faktu, że na mocy art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 [ze zm., dalej ustawa z 13.10.1998 r. lub pwur]) przedmiotowy grunt z mocy prawa przeszedł na własność Województwa Mazowieckiego z dniem 1 stycznia 1999 r. Nabycie mienia przez województwo na podstawie ustawy z 13.10.1998 r. stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej.Wobec nieprzeprowadzenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ww. postępowania, Minister uznał, że Województwo Mazowieckie nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 kwietnia 2004 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania.W skardze Województwo Mazowieckie zarzuciło postanowieniu z 29 stycznia 2021 r. naruszenie:1. prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. i art. 34 ustawy z 8 września 2000 r., przez błędne przyjęcie, że podmiotami postępowania uwłaszczeniowego a w konsekwencji nadzorczego mogą być jedynie strony mogące brać udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, podczas gdy krąg stron winien być ustalany w oparciu o interes prawny podmiotu, który w niniejszej sprawie wynika z deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 60 pwur;2. przepisów postępowania:a. art. 157 § 2 w zw. z art. 61a kpa przez błędne ustalenie, że żądanie zostało wniesione przez podmiot któremu nie przysługuje przymiot strony;b. art. 77, 80, 7 i 8 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów sądowych.W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 696/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zarówno postępowanie w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania - określony podmiot mający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 kpa. Jest to wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki NSA z: 7. 2.2012 r. II OSK 2241/10, Lex 1138119; 23.7.2008 r. I OSK 373/07). Może się zdarzyć, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (wyrok NSA z 14.6.2012 r. I OSK 868/11).Zgodnie z art. 34 ust. 1 ukPKP grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu X., co do których X. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego X. Przepis ten wskazuje, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są Skarb Państwa - jako właściciel gruntu i X. (obecnie X. S.A.) - jako beneficjent uwłaszczenia. Zgodnie z ust. 4 art. 34 ukPKP, nabycie praw o których mowa w ust. 1 i 3 nie może naruszać praw osób trzecich, co oznacza, że inne niż ww. podmioty mają prawo strony w postępowaniu uwłaszczeniowym jedynie wtedy, jeżeli w dacie uwłaszczenia przysługiwało im prawo rzeczowe do nieruchomości.Województwo Mazowieckie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z 20 kwietnia 2004 r. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa, brak jest jakichkolwiek wpisów na rzecz Województwa Mazowieckiego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że na części przedmiotowej nieruchomości, tj. obecnie wydzielonej działce nr [...] znajduje się budynek hotelu pielęgniarek, drogi dojazdowe, instalacje ziemne, parking, oddane do eksploatacji w 1987 r. [czyli przed 5 grudnia 1990 r. - uw. NSA], które użytkowane są przez Y. w O. (dalej Y.). W ocenie skarżącego Województwo Mazowieckie nabyło na podstawie art. 60 pwur z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości pozostającej tego dnia we władaniu Y.Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 60 ust. 1 pwur). Nabycie mienia o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się (art. 60 ust. 3 pwur). [Przepis ust. 3 stosuje się również w przypadkach, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują odrębne przepisy (art. 60 ust. 4 pwur) - uw. NSA]. Wprawdzie decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, jako że nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności następuje z mocy prawa, jest to akt sformalizowany i konieczny, który stanowi zarazem jedyny dowód nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego składników majątkowych na podstawie tej ustawy, wykazując w ten sposób także cechy orzeczenia konstytutywnego, bowiem dopiero od chwili jej wydania (a ściśle uprawomocnienia) jednostka samorządu terytorialnego może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Do czasu wydania decyzji uprawnienia właścicielskie jednostki samorządu terytorialnego są wyłączone.Minister prawidłowo wskazał, że dopiero wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej zaistnienie przesłanek komunalizacji może stanowić podstawę do wykazania, że Województwu Mazowieckiemu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości i zarazem wskazywać na jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 kwietnia 2004 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie komunalizacyjne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie było prowadzone, przez co obecnie skarżący nie może wykazać, że ma w stosunku do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe. Determinuje to brak jego interesu prawnego w niniejszej sprawie.Skargę kasacyjną wywiodło Województwo Mazowieckie (dalej skarżący kasacyjnie), zastępowane przez r. pr. M.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 696/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:1. prawa materialnego: art. 28 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) w zw. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) i art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 146 "ze zm." [w dacie wydania zaskarżonego postanowienia bez zmian - uw. NSA]) przez błędne przyjęcie, że podmiotami postępowania uwłaszczeniowego, a w konsekwencji i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej mogą być wyłącznie strony mogące brać udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni (Skarb Państwa i X. S.A.), w sytuacji gdy z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że krąg pozostałych stron postępowania winien być ustalany w oparciu o ogólne reguły wyznaczone art. 28 kpa - w oparciu o interes prawny podmiotu, ten zaś wynika [z] deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 60 pwur i art. 34 ukPKP, który stanowi, że nabycie praw na podstawie przedmiotowego przepisu nie może naruszać praw osób trzecich, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że skarżący nie ma statusu strony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej;2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania - art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i 61a kpa przez błędne uznanie, że żądanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy zostało wykazane, że przedmiot sprawy, o którym rozstrzygał organ w postępowaniu zwykłym, ma bezpośredni wpływ na jego sferę praw i obowiązków Województwa Mazowieckiego, czego skutkiem była wadliwa odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości; uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z 16 grudnia 2020 r. nr DO-II.7610.567.2019.KC; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. (dalej wniosek z 24 lipca 2017 r.) Województwo Mazowieckie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji nr 214/2004 z 20 kwietnia 2004 r. nr SPW-O.7720-6/04 Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającej [na podstawie art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 84 poz. 948 [; zm. z 2001 r. nr 100 poz. 1086 i nr 154 poz. 1802; z 2002 r. nr 205 poz. 1730 i nr 240 poz. 2055; z 2003 r. nr 80 poz. 720 i nr 6 poz. 63 - tempus regit actum - uw. NSA]), dalej ukPKP] nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe X. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,2301 ha wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...].Należy podkreślić, że wniosek z 24 lipca 2017 r. dotyczył wyłącznie "części [decyzji z 20 kwietnia 2004 r.] obejmującej działkę [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...]".Do wniosku Województwo dołączyło: wypis z rej. gruntów "nr dz. [...]; inne tereny zabudowane; Bi; pow. 0,1740 ha; KW [...]; inne dokumenty własności: WYROK I C 247/03" [kserokopia sentencji wyroku I C 247/03 dotyczy działek o innych numerach: [...], [...] - uw. NSA]. Na wyrysie mapy ewidencyjnej dz. [...], działka [...] [na mapie oznaczonej symbolem Tk], ma kształt mocno wydłużonego trapezu, w który w połowie długości wchodzi "narożnik" dużego budynku [zapewne szpitalnego - uw. NSA], w głównej części posadowionego na dz. [...]). Zapewne ów budynek i ewentualna infrastruktura (niezaznaczona na mapie, ale składniki infrastruktury wymieniono w Załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 79/98 Wojewody O. z 23 grudnia 1998 r. w sprawie przekazania majątku oraz utworzenia funduszu założycielskiego Y. w O.Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przepisów postępowania - art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 kpa - przez błędne uznanie, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr 214/2004 z 20 kwietnia 2004 r. nr SPW-O.7720-6/04 Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe X. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,2301 ha wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...], zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony.W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny (art. 28 kpa).Interes prawny (obowiązek) - jak słusznie podnosi się w doktrynie - to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946 - dalej Konstytucja RP), którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się prawo do zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Gdy w żądaniu wszczęcia postępowania strona powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 498-500 nb 6 do art. 61a). Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyroki NSA z: 17.6.2005 r. OSK 1534/04; 5.4.2006 r. I OSK 725/05; 2.10.2009 r. II OSK 1501/08; 10.3.2010 r. II GSK 433/09; 28.3.2013 r. II GSK 321/11; 23.5.2019 r. I OSK 1900/17; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r. VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu przemawia pogląd powszechnie aprobowany w doktrynie i orzecznictwie (na tle układu podmiotowego), zgodnie z którym ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 17.3.2015 r. I OSK 1471/13, Lex 1675970). Odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie nie nastąpiła z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że J. C. nie jest stroną postępowania (odpowiednio - wyrok NSA z 5.2.2015 r. II OSK 1609/13, Lex 1665665, aprobowany przez B. Adamiak - tamże). Za taką wykładnią art. 61a § 1 kpa przemawia także wykładnia systemowa. Podobna sytuacja ma miejsce przy stosowaniu art. 149 § 3 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne [...] Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak - op. cit., s. 985-987, nb 4-6 do art. 149). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są także inne poglądy doktryny w tej materii, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela poglądy wyżej przedstawione, jako chroniące konstytucyjne prawo do obrony w ramach rzetelności proceduralnej - w tym prawo do sądu i prawo do ochrony własności (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wskazywał na możliwość odmowy wszczęcia postępowania jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. W doktrynie trafnie wskazuje się, że druga sytuacja prawna, w układzie podmiotowym art. 61a § 1 kpa, ma miejsce, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej (B. Adamiak - op. cit., s. 499-500 nb 6).Sąd I instancji nietrafnie oddalił skargę Województwa na postanowienie z 29 stycznia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie z 16 grudnia 2020 r., odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania z wniosku Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 214/2004 z 20.4.2004 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe X. [na podstawie art. 34 i 35 ustawy z 8.9.2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji pp PKP (Dz.U. nr 84 poz. 948 ze zm., dalej ukPKP] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,2301 ha wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...].Sąd I instancji podniósł, że postępowanie komunalizacyjne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie było prowadzone, przez co skarżący nie może wykazać, że ma w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...] jakiekolwiek prawo rzeczowe. Sąd I instancji nietrafnie uznał - na tym etapie postępowania - że wyłącznie nieprowadzenie postępowanie komunalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości determinuje brak interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie.Z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania - art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa, Sąd I instancji kontentował się wyłącznie tym, że mimo że Województwo wskazywało jako podstawę swego interesu prawnego art. 60 ust. 1 i 3 pwur, Minister uznał, że wobec nieprzeprowadzenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowania komunalizacyjnego, Województwo nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 kwietnia 2004 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa).Uszło uwagi Ministra i Sądu I instancji, że w doktrynie wskazuje się, że art. 49 usw jest niezwykle kontrowersyjny (w szczególności Z. Czarnik, Nabycie mienia komunalnego z mocy prawa, Lublin 2000, s. 34-35; I. Wyszyńska, Nabywanie mienia przez samorząd powiatowy i wojewódzki (wybrane zagadnienia), Kontrola Państwowa 2000/2/s. 68). [...] W art. 48 usw przedstawione zostały przypadki i procedury nabycia przez samorząd województwa mienia na podstawie ustawy z 13.10.1998 r. (w szczególności art. 60-74 pwur), a także ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (dalej ustawa z 24.7.1998 r. lub uzmkomp - art. 145-148). Porównując w szczególności art. 60 ust. 1, 3 i 4 pwur z art. 49 ust. 1 usw, można ustalić odmienne zakresy przedmiotowe obu regulacji. Art. 49 ust. 1 usw (a w związku z tym cały art. 49 usw) został wyłączony ze stosowania w zakresie nabycia przez województwo mienia, określonego w art. 60 ust. 1, 3 i 4 pwur. Wynika to wprost z treści normy prawnej zawartej w art. 60 ust. 3 i 4 pwur, zgodnie z którą w przypadku nabycia mienia określonego tym artykułem (art. 60) nie stosuje się regulacji zawartej w art. 49 usw. Obu artykułów nie można interpretować na zasadzie lex specialis do lex generali. Ustawa o samorządzie wojewódzkim nie wprowadza żadnych wyłączeń co do stosowania przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Art. 49 ust. 1 usw reguluje nabycie przez województwo mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu innych państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w drodze decyzji o charakterze konstytutywnym. Natomiast art. 60 ust. 1 pwur reguluje nabycie ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez województwo na podstawie obu powołanych wcześniej ustaw: z 13.10.1998 r. i 24.7.1998 r. Decyzja wojewody ma w tych przypadkach charakter jedynie deklaratoryjny. W razie nabywania przez województwo mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu przejmowanych państwowych jednostek organizacyjnych z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie tych ustaw, stosuje się tryb przewidziany w art. 60-74 pwur. W tym zakresie stosuje się przepisy tej właśnie ustawy, a nie ustawy o samorządzie województwa. Wyłączne stosowanie ustawy z 13.10.1998 r. może wynikać tylko z przepisu szczególnego (ustawowego), którym nie jest art. 49 [ust. 1 - uw. NSA] usw. Stosowanie tego ostatniego zostało bowiem expressis verbis wyłączone art. 60 ust. 3 pwur.Również nabycie przez województwo mienia na podstawie art. 60 ust. 4 pwur stanowi odrębny od treści art. 49 ust. 1 usw zakres regulacji. Art. 60 ust. 4 pwur wprost wskazuje na kryterium odróżniające ten przepis od art. 49 usw - jest nim nabycie przez samorządowe województwo mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie odrębnych przepisów. W związku z tym stosowanie art. 60 ust. 3 i 4 pwur (i następnych przepisów tej ustawy) oraz związane z tym wyłączenie art. 49 usw ma miejsce wówczas, gdy zostaną spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: a) ma miejsce nabycie przez województwo mienia Skarbu Państwa, b) nabycie mienia następuje z mocy prawa, c) zakres nabywanego mienia podlega uregulowaniu przepisami innych ustaw niż: ustawy z 13.10.1998 r. i 24.7.1998 r. (K. Bandarzewski w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie wojewódzkim. Komentarz, W. Pr. LexisNexis 2005, s. 269/270, uw. 2 do art. 49 usw; J. Jagoda w: red. B. Dolnicki, Samorząd województwa. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, uw. 6 do art. 49 usw). [...]Nabycie przez województwo mienia w przypadku opisanym w art. 61 ust. 1 pwur następuje nie na podstawie art. 60 ust. 1 lub 4 pwur, ale na podstawie art. 49 ust. 1 usw, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zawarte w tym artykule (K. Bandarzewski - op. cit., s. 270/271, uw. 3 do art. 49; s. 254-255, uw. 10 do art. 48 usw).[...] Państwowe osoby prawne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się wojewódzkimi osobami prawnymi, zachowały swoje mienie (art. 60 ust. 2 pwur).Art. 61 ust. 2 pwur reguluje przypadek nabycia przez województwo części mienia państwowej osoby prawnej niebędącej Skarbem Państwa (K. Bandarzewski -op. cit., s. 271, uw. 4 do art. 49; s. 253-254, uw. 8 do art. 48 usw). Art. 49 usw dopuszcza nabycie przez województwo mienia Skarbu Państwa i mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowej osoby prawnej pod warunkiem, że mienie to ma służyć realizacji zadań województwa. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: [...] 2) promocji i ochrony zdrowia; [...] (art. 14 ust. 1 pkt 2 usw). "Zadania wymienione w tym przepisie to zadania o charakterze wojewódzkim, czyli takie, których odbiorcą lub adresatem jest mieszkaniec danego regionu. Zadania województwa są nastawione na rozwój regionalny i społeczny". Określenie tego rodzaju zadań powoduje, że stworzona jest kompletna struktura samorządowa, która ma na celu sprostanie realizacji wszystkich zadań publicznych przeznaczonych dla samorządu (przypis 43 Prawo administracyjne. Część ustrojowa, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2002, s. 146; R. Cybulska w: red. B. Dolnicki - op. cit., uw. 1 do art. 14).Art. 49 usw dotyczy przekazania samorządowi województwa mienia państwowego należącego do Skarbu Państwa (w tym również mienia znajdującego się we władaniu innych państwowych osób prawnych), służącego realizacji zadań województwa, w szczególności zadań określonych w art. 14 usw. W wyroku z 22.9. 2006 r. I SA/Wa 1207/06 [Lex 256619], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że określenie "mienie służące realizacji zadań województwa" należy interpretować "w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa", i że "stwierdzenie występowania tych przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności mienia przez województwo" (wyrok aprobowany przez J. Jagodę w: red. B. Dolnicki - op. cit., uw. 1 do art. 49 usw).Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej to odrębne osoby prawne. Zgodnie z art. 47 ust. 3 pwur, majątek ruchomy Skarbu Państwa, przekazany im w nieodpłatne użytkowanie, stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. ex lege własnością tych zakładów. Z dniem 1 stycznia 1999 r. województwa przejęły jedynie uprawnienia tych organów administracji rządowej, które utworzyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (art. 47 ust. 1 pwur), czyli uprawnienia organów założycielskich. O kryteriach przejmowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez samorząd gminny, powiatowy i wojewódzki - szerzej K. Bandarzewski, w: P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, W. pr. LexisNexis 2005, s. 324-325, t. 7 do art. 47 usp). Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz.U. nr 65 poz. 659), województwa przejęły ogółem 448 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (K. Bandarzewski - op. cit., s. 254, uw. 9 do art. 48 usw).Oczywiście, najczęściej to nie mienie służy realizacji zadań, ale możliwość wykorzystania danego składnika majątkowego na podstawie mienia przysługującego uprawnionemu. Mienie jest warunkiem koniecznym do realizacji zadania. Można wątpić, czy w art. 49 ust. 1 usw ustawodawca posłużył się pojęciem mienia określonym w art. 44 kc (zgodnie z którym mienie to własność i inne prawa majątkowe), czy też oparto się na potocznym rozumieniu mienia jako składnika majątkowego. Nawet w tej drugiej sytuacji samorząd województwa dopiero wówczas będzie mógł korzystać z konkretnego składnika majątkowego, jeżeli będą mu przysługiwały określone prawa (czyli właśnie mienie; K. Bandarzewski - op. cit., s. 271-273, uw. 5-6 do art. 49 usw).Wielość sytuacji, w jakich województwo może nabyć prawo rzeczowe do nieruchomości, regulowanych wieloma przepisami o różnych konstrukcjach prawnych, zawierający różne przesłanki nabycia praw rzeczowych do nieruchomości, wykluczała na etapie wstępnym wydanie postanowienia na podstawie art. 61a §1 kpa, bez szczegółowego zbadania, czy nie doszło do naruszenia prawa bez dostatecznego zbadania przesłanek nabycia prawa rzeczowego do części nieruchomości wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń (niestanowiących infrastruktury kolejowej) znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...].Na tym etapie postępowania zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) i art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z "2021 r. poz. 146 ze zm." [winno być " 2000 r. nr 84 poz. 948; zm. z 2001 r. nr 100 poz. 1086 i nr 154 poz. 1802; z 2002 r. nr 205 poz. 1730 i nr 240 poz. 2055; z 2003 r. nr 80 poz. 720 i nr 6 poz. 63") - z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) - okazał się przedwczesny.Sąd I instancji wskazał, że: Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego [...] (art. 60 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.). Nabycie mienia o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji [...] (art. 60 pwur). Wprawdzie decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, jako że nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności następuje z mocy prawa, jest to jednak akt sformalizowany i konieczny, który stanowi zarazem jedyny dowód nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego składników majątkowych na podstawie tej ustawy, wykazując w ten sposób także cechy orzeczenia konstytutywnego, albowiem dopiero od chwili jej wydania (a ściśle uprawomocnienia) jednostka samorządu terytorialnego może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Do czasu wydania decyzji uprawnienia właścicielskie jednostki samorządu terytorialnego są wyłączone. Co najmniej przedwcześnie - na wstępnym etapie postępowania - Sąd I instancji przyjął, że Minister prawidłowo uznał, że dopiero wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej zaistnienie przesłanek komunalizacji może stanowić podstawę do wykazania, że Województwu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości i zarazem wskazywać na jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 kwietnia 2004 r.Mając na uwadze powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, Minister dokona starannych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokona prawidłowej subsumcji, szczegółowo uzasadniając wybór normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie, rozważając w szczególności nabycie mienia województwa na podstawie innych ustaw (art. 48 usw; art. 153 ppsa).Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa zasługuje na uwzględnienie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżony wyroku, zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 135 ppsa uchyleniem postanowienia z 16 grudnia 2020 r. w części odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 214/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr SPW-O.7720-6/04 w zakresie dotyczącym działki nr [...] o powierzchni 0,1740 ha, stanowiącej część działki nr [...] (punkt 1 sentencji); na podstawie art. 184 ppsa oddaleniem skargi kasacyjnej w pozostałej części (punkt 2 sentencji). Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego (punkt 3 sentencji). orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego (punkt 3 sentencji).