Wyrok - II OSK 2243/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 53/24 w sprawie ze skargi K.T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocieUchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 53/24 w sprawie ze skargi K.T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Szymańska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 7 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 53/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi obywatela U. K.T. (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W dniu 26 lipca 2023 r. cudzoziemiec wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 14 grudnia 2023 r., a następnie skargę z 18 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody.Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 maja 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Oceniając zaistnienie bezczynności organu Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 112 a ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), dalej: "u.c." lub "ustawa o cudzoziemcach" i konieczność odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 WSA podkreślił, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Podkreślono, że braki formalne pisma mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 26 lipca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku.Następnie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska" nie ma zastosowania w sprawie, bowiem przyjazd skarżącego nie miał związku z wojną w Ukrainie (przybył do Polski przed wybuchem wojny).W ocenie Sądu dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Trudności kadrowe ani znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a." Zaznaczono, że także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej, bo terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy pozostają nimi związane. Jednocześnie uwzględniając, że tok sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami takimi jak pandemia oraz konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy i związany z tym napływ migrantów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.WSA w Gliwicach nie znalazł też podstaw do nałożenia grzywny na organ ani do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4.Organ w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej - polegające na uznaniu, że art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego, podczas gdy zakresem obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej są objęte postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy,b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu.Wojewoda podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 – § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi, a zatem podyktowany był okolicznościami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;b) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;c) art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., art. 61 § 3 k.p.a., art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.c. i art. 106 ust. 2a poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a.;d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu;e) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 - 3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, mimo że organ nie dopuścił się bezczynności, a w postępowaniu powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. punktów 1, 2 i 4 oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100d ustawy o pomocy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, sporne przepisy ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącego, który jest obywatelem U. i ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ale jego ostatni wjazd na terytorium Polski nastąpił przed 24 lutego 2022 r. bez związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24, 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 26 lipca 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych