Wyrok - III OSK 2501/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 166/24 w sprawie ze skargi J. M. na czynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. z dnia 23 liOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 166/24 w sprawie ze skargi J. M. na czynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. z dnia 23 li
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Ewa Kwiecińska
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 182
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 149
ppsa
art. 1
ppsa
art. 161
ppsa
art. 150
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej także jako: skarżący) na czynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. (dalej także jako: organ) z dnia 23 listopada 2023 r., nr IR.4171.192.2023.WZ/3 w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 166/24 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Pismem z dnia 12 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w 2023 roku oraz elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z tymi działaniami.W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 23 listopada 2023 r. przekazał skarżącemu wykaz przedsięwzięć związanych z organizacją ruchu na drodze [...] realizowanych w 2023 roku i poinformował jednocześnie, że nie dysponuje elektroniczną wersją dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowych zadań, bowiem obecnie nie ma możliwości prowadzenia pełnej bazy elektronicznej w zakresie prowadzonych inwestycji, czy też zmian organizacji ruchu na drogach.Biorąc powyższe pod uwagę organ, powołując się na art. 14 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaproponował skarżącemu przekazanie żądanej przez niego dokumentacji w formie papierowej zaznaczając, że wydruki zostaną zrealizowane w firmie zewnętrznej posiadającej sprzęt umożliwiający szybkie przygotowanie dokumentacji. Jednocześnie, działając na podstawie art. 15 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego, że będzie to usługa odpłatna, a jej koszt w całości ponosi wnioskodawca. W związku z tym organ poprosił skarżącego o podjęcie decyzji w tym zakresie w ustawowym terminie.W odpowiedzi na powyższe pismo organu skarżący w piśmie z dnia 25 listopada 2023 r. wskazał, że choć organ zrealizował punkt 1 jego wniosku, to odpowiedź dotycząca jego punktu 2 stanowi niezgodne z prawem pomieszanie możliwości wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej i podkreślił, że skoro organ posiada dokumentację w formie papierowej, to jego obowiązkiem jest jej przekształcenie do wersji elektronicznej przy pomocy posiadanego sprzętu. Organ zaznaczył przy tym, że akceptuje przesłanie mu dokumentacji w formie skanów lub fotografii i zależy mu jedynie na tym, aby była ona czytelna. Jednocześnie przypomniał, że termin na realizację jego wniosku upływa w dniu 27 listopada 2023 r.Organ w kolejnym piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. poinformował, że nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi szybkie sporządzenie czytelnej dokumentacji elektronicznej całości żądanej przez skarżącego dokumentacji i podtrzymał wyrażane wcześniej stanowisko, a także przedstawił wstępną wycenę wykonania kopii żądanej dokumentacji, która wynosi 333,50 zł, podkreślając jednak jednocześnie, że wysokość ta może się zmienić. Pouczył jednocześnie skarżącego, że w ciągu 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia powinien on poinformować organ o zgodzie na pokrycie kosztów we wskazanej wyżej wysokości lub że z uwagi na wysokość kosztów koniecznych do pokrycia odstępuje od podanej we wniosku formy lub sposobu udostępnienia informacji, z jednoczesnym wskazaniem nowego.W piśmie z dnia 8 grudnia 2023 r. skarżący wskazał, że otrzymana przez niego korespondencja nie stanowi realizacji jego żądania, gdyż organ nie wykazał braku niezbędnych środków technicznych podając jednocześnie wycenę udostępnienia informacji, czego nie obejmował wniosek skarżącego. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że organ nie wskazał podstawy dokonanej wyceny. W ocenie skarżącego uzależnienie udostępnienia wnioskowanych informacji od wyrażenia zgody na uiszczenie opłaty wskazanej przez organ jest bezprawne.W kolejnym piśmie organ przedstawił skarżącemu szczegółową wycenę realizacji jego wniosku wskazując, że:1. koszt (kolor) wykonania wydruku strony w formacie A4 wyceniono na 1,60 zł (153 strony);2. koszt (kolor) wykonania wydruku strony w formacie A3 wyceniono na 3,20 zł (9 stron);3. skan A1 – rozmiar nietypowy – łącznie 3,2 m2 – 28,64 zł;4. wydruk A1 – rozmiar nietypowy – łącznie 3,2 m2 – 28,64 zł;5. formatowanie i skład dużych wydruków – 2,62 zł.Jednocześnie z uwagi na negatywną reakcję skarżącego na wcześniejsze pisma, organ zaproponował udostępnienie wnioskowanych materiałów w siedzibie organu z możliwością ich sfotografowania bądź innego sposobu powielenia.Pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu wydanego w przedmiocie naliczenia opłaty za udostępnienie informacji oraz przesłanie wnioskowanych dokumentów za pośrednictwem platformy ePUAP, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.W piśmie z dnia 18 lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt organu z dnia 23 listopada 2023 r., na mocy którego ustalono opłatę za udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności aktu wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, wydanemu aktowi zarzucił naruszenie:1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa;2. art. 7 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej;3. art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 563/22, że organ miałby prawo obciążyć wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty dodatkowe ponad koszt funkcjonowania urzędu. Natomiast wniosek skarżącego - jego zdaniem - dotyczył podstawowej informacji wytwarzanej i gromadzonej przez organ, tj. projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której organ jest zarządcą. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na to, że organ nie wykazał braku środków technicznych do przekształcenia wnioskowanej informacji do postaci cyfrowej, gdyż ogólnikowe stwierdzenie, że możliwości techniczne posiadanych urządzeń są przyczyną zlecenia usługi kopiowania zewnętrznej firmie jest co najmniej niewystarczające.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie nie została naliczona opłata, a podawana w pismach wartość stanowiła wyłącznie informację dla skarżącego co do ewentualnych dodatkowych kosztów wytworzenia danych i udostępnienia w żądanej formie, a nie wezwanie do zapłaty. Organ podkreślił, że wypełnił dyspozycję wynikającą z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej i poinformował skarżącego, że może udostępnić żądaną przez niego informację na koszt skarżącego zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub udostępnić ją na miejscu w siedzibie organu. Organ zaznaczył, że wskazywana przez niego wycena nie stanowiła aktu naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 166/24 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu z dnia 23 listopada 2023 r., nr IR.4171.192.2023.WZ/3 w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że złożona w niniejszej sprawie skarga J. M. "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", jest skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to na dokonaną na podstawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej czynność organu z dnia 23 listopada 2023 r. znak IR.4171.192.2023.WZ/3 w przedmiocie ustalenia w kwocie 333,50 zł wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej.Sąd I instancji wskazał, że zgodnie art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że choć w niniejszym przypadku skarżący nie dochował ww. 30-dniowego terminu, to nastąpiło to jednak bez jego winy, a to z uwagi na liczną i następczą korespondencję po dacie powiadomienia o opłacie za przekazanie informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ww. czynność organu – pismo z dnia 23 listopada 2023 r., informujące skarżącego o dodatkowych kosztach udostępnienia żądanej informacji publicznej w wysokości 333,50 zł zgodnie z wnioskiem, a także wzywające do wyrażenia w terminie 14 dni zgody na pokrycie kosztów bądź podanie nowego sposobu lub formy udostępnienia, z którą nie wiążą się opłaty - nie spełnia wymogów prawem przepisanych i wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Niezachowanie wymogów wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przed udostępnieniem informacji publicznej, z uwagi na pozbawienie wnioskodawcy wskazanych tam uprawnień, skutkuje niemożnością pobrania od wnioskodawcy opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym zdaniem Sądu I instancji należało stwierdzić jej bezskuteczność.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że powyższe wynika z faktu, że w niniejszej sprawie organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zawierającego prawidłowe uzasadnienie, czym organ naruszył normę art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto uzasadnienie co do ustalonych kosztów opłaty za przekazanie żądanych dokumentów zdaniem Sądu I instancji nie koresponduje z treścią żądania strony w zakresie ich przekazania w formie elektronicznej. Poza tym wyrażona odpowiedź w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest jednoznaczna i precyzyjna.Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zatem organ, w przypadku zaistnienia rzeczywistych podstaw, jest uprawniony do naliczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji. Działanie takie jest wówczas prawnie dopuszczalne.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił przy tym uwagę na to, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.W związku z powyższym Sąd I instancji zaznaczył, że takie powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, z drugiej nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy podjęcie racjonalnej decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy winno prowadzić natomiast do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.Sąd I instancji zaznaczył, że dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 ww. ustawy, konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. Jak wskazał Sąd I instancji, w powiadomieniu tym organ powinien też wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ winien podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej.Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi zatem do konstatacji, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości.Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy zawierającego prawidłowe, zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadnienie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku. Sąd I instancji przypomniał, że w piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. organ poinformował, iż nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi szybkie sporządzenie czytelnej dokumentacji elektronicznej całości materiałów, o które wnosił skarżący z uwagi na ich rozmiar i zaproponował ich udostępnienie w formie papierowej ze wskazaniem kwoty 333,50 zł jako wstępnej wyceny, od którego to rozpoczął bieg 14-dniowy termin dla stosownego działania wnioskodawcy. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w piśmie tym organ ograniczył się jedynie do podania ww. informacji i dopiero w kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2023 r. wskazał dokładną wycenę poszczególnych czynności koniecznych do podjęcia.W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ w piśmie z dnia 23 listopada 2023 r., stanowiącym powiadomienie odnośnie do przyczyn powstania kosztów dodatkowych, niewłaściwie przedstawił ich wysokość. Co więcej, organ zwrócił uwagę na to, że skarżący nie domagał się udostępnienia żądanych materiałów w formie papierowej, lecz w postaci elektronicznej, stąd podanie wyceny sporządzenia ich kopii papierowej nie znajduje uzasadnienia w treści wniosku strony.Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z pisma z dnia 23 listopada 2023 r. nie wynika, by organ nie dysponował urządzeniami technicznymi uniemożlwiającymi wykonanie elektronicznych wersji żądanych dokumentów, albowiem w piśmie tym organ poinformował jedynie, iż nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi możliwie szybkie sporządzenie czytelnej dokumentacji elektronicznej całości materiałów. W związku z tym Sąd I instancji podkreślił, że organ ma prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty związane z zakresem żądania strony, podczas gdy one takimi nie były, ponadto może żądać dodatkowych kosztów, o ile takowe koszty występują i są dokładnie wyspecyfikowane, jak np. koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Jednak zawsze koszty te muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie.W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że informacja w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie żądanych dokumentów w formie elektronicznej wymogom tym zadość nie czyni. W sytuacji, gdy wniosek dotyczył informacji wytwarzanej i gromadzonej przez organ, czyli działań zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w 2023 roku, dla której organ jest zarządcą i podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego we wniosku informacja stanowiła informację publiczną, czynność organu wyrażona w piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. narusza art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także zasady praworządności i zasady udzielania informacji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie:1. art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pominięcie korespondencji organu kierowanej do skarżącego i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że organ w sposób nieprawidłowy uzasadnił skierowane do skarżącego powiadomienie o wysokości ewentualnej opłaty z uwagi, podczas gdy organ wskazał, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby udostępnienie informacji publicznej zgodnej z wnioskiem, w jaki sposób może zostać informacja udostępniona i że nie ma możliwości przekazania informacji w formie papierowej, z uwagi na jej obszerność oraz w sposób wyczerpujący w piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r. wskazał co składa się na wysokość kosztów wykonania kopii dokumentów, jak również wskazał, że dokumenty mogą zostać udostępnione w siedzibie organu, a więc podjął reakcję na wniosek zgodnie z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czynił poprzez kierowaną korespondencję starania, aby informacja została skarżącemu udostępniona;2. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ de facto nałożył na skarżącego opłatę za przekazanie informacji publicznej, podczas gdy z korespondencji kierowanej do skarżącego wynika, że organ wyłącznie informował skarżącego, jaki byłby koszt przekształcenia dokumentacji i wykonanie jej kopii, jednocześnie wskazał, że dokumentacja może zostać udostępniona na miejscu, a więc kierowana informacja nie stanowiła aktu naliczenia opłaty.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że w terminie wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie 14 dni udostępnił skarżącemu żądaną przez niego informację i poinformował jednocześnie, że nie może przesłać mu wnioskowanej dokumentacji w formie elektronicznej, bowiem jej nie posiada, proponując jednocześnie przesłanie jej w formie papierowej, co jednak wiąże się ze zleceniem wykonania wydruków firmie zewnętrznej z uwagi na niestandardowy format dokumentów oraz ich ilość. W kolejnych pismach proponowano zaś udostępnienie skarżącemu żądanej dokumentacji w siedzibie organu. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazywał skarżącemu przyczyny niemożności udostępnienia wnioskowanej dokumentacji w formie elektronicznej i informował o sposobie, w jakim informacja ta może zostać przekazana. Dlatego w ocenie organu skarżącego kasacyjnie wszystkie jego działania spełniały wymogi wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że całokształt korespondencji kierowanej do skarżącego nie wskazywał na to, aby faktycznie doszło w sprawie do naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.Na podstawie pierwszego z zarzutów organ skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji korespondencji organu kierowanej do skarżącego i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że organ w sposób nieprawidłowy uzasadnił skierowane do skarżącego powiadomienie o wysokości ewentualnej opłaty, podczas gdy organ wskazał, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby udostępnienie informacji publicznej zgodnej z wnioskiem, w jaki sposób może zostać informacja udostępniona oraz że nie ma możliwości przekazania informacji w formie papierowej, z uwagi na jej obszerność, a ponadto w sposób wyczerpujący w piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r. wskazał co składa się na wysokość kosztów wykonania kopii dokumentów, jak również to, że dokumenty mogą zostać udostępnione w siedzibie organu, a więc podjął reakcję na wniosek zgodnie z regulacjami u.d.i.p. oraz czynił poprzez kierowaną korespondencję starania, aby informacja została skarżącemu udostępniona. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 1 § 1 i 2" p.p.s.a., czy "art. 15" u.d.i.p. wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie "art. 1 § 1 i § 2" p.p.s.a., w sytuacji gdy art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne i nie dostrzega jednocześnie, że art. 15 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. dwóch ustępów. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie.Niezależnie od tego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że naruszenie tego przepisu nie miało i nie mogło mieć miejsca. Przepis art. 1 p.p.s.a. wskazuje bowiem zakres stosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawierający definicję sprawy administracyjnej ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy zawarta w nim norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto kwestionowanie zastosowania tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że sprawa, w której orzekał Sąd nie jest sprawą poddaną kontroli sądów administracyjnych, a więc nie będą miały do niej zastosowania przepisy p.p.s.a. w toku jej rozpoznania, co - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - nie było intencją jej autora.W nawiązaniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 150 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.Niezależnie jednak od tego biorąc pod uwagę treść omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienie, w którym organ skarżący kasacyjnie koncentruje się przede wszystkim na wytknięciu Sądowi I instancji, że pominął korespondencję kierowaną przez organ do skarżącego, a zatem orzekał on na podstawie niekompletnych akt sprawy, należy z naciskiem podkreślić, że niemożliwe jest kwestionowanie powyższego na podstawie zarzutu naruszenia art. 15 u.d.i.p. W tym celu należało podnieść naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., czy też art. 106 § 3 p.p.s.a., czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do twierdzeń organu o tym, że Sąd I instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy.Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego organ skarżący kasacyjnie ponownie wytknął naruszenie niestosowanego w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia ponownie nieprecyzyjnie przywołanego art. 15 u.d.i.p., którego upatruje w błędnym zastosowaniu ww. przepisów i przyjęciu, że organ de facto nałożył na skarżącego opłatę za przekazanie informacji publicznej, podczas gdy z korespondencji kierowanej do skarżącego wynika, że organ wyłącznie informował skarżącego, jaki byłby koszt przekształcenia dokumentacji i wykonanie jej kopii, jednocześnie wskazał, że dokumentacja może zostać udostępniona na miejscu, a więc kierowana informacja nie stanowiła aktu naliczenia opłaty.Z treści omawianego zarzutu wynika, że jego istota koncentruje się na próbie wytknięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach dokonania nieprawidłowej oceny treści pisma organu z dnia 23 listopada 2023 r. jako czynności ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej. W związku z tym wyjaśnić należy, że dla skuteczności podważenia ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w tym zakresie należało wskazać przede wszystkim właściwą podstawę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, tj. art. 150 p.p.s.a., a także co najmniej art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny ww. pisma organ skarżący kasacyjnie winien był wskazać na naruszenie przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie, a niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Ograniczenie się natomiast przez organ skarżący kasacyjnie, który usiłował podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny pisma organu z dnia 23 listopada 2023 r., do wytknięcia naruszenia niestosowanego w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 15 u.d.i.p. wpłynęło na ocenę omawianego zarzutu jako nieskutecznego.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.