sygn. III OSK 410/25 27 czerwca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 410/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 czerwca 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 495/24 w sprawie ze skargi H. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnieniaOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 495/24 w sprawie ze skargi H. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 27 czerwca 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Ewa Kwiecińska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 495/24 w sprawie ze skargi H. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 kwietnia 2024 r. oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 495/24 oddalił skargę H. Ł. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 kwietnia 2024 r.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o datach ostateczności (dzień, miesiąc, rok) decyzji wpisujących do rejestru zabytków miejscowości: Gryfów Śląski, Kamienna Góra, Karpacz, Kowary, Lubawka, Lwówek Śląski, dawne Markocice, Pieńsk, dawny Sobieszów, Szklarską Porębę, Sulików, Świeradów Zdrój, Zawidów, Zgorzelec lub o udzielenie informacji, że decyzje te nie są jeszcze ostateczne. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, aby nie przedstawiać jako dat ostateczności dat wydania decyzji, gdyż jej zdaniem data wydania zaskarżalnej decyzji administracyjnej nie jest i nie może być datą jej ostateczności.W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 6 maja 2024 r. przekazał skarżącej daty ostateczności decyzji wpisujących do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego układy urbanistyczne/ruralistyczne wszystkich ww. miejscowości. Ponadto poinformował także, że w jego ocenie data wydania przedmiotowych decyzji jest jednoznaczna z datą ich ostateczności i wyjaśnił, że decyzje te były wydawane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego.Skarżąca w dniu 20 maja 2024 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku i wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 złotych.W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił jej prośby i przedstawił daty wydania decyzji jako daty ich ostateczności, a zatem w ocenie skarżącej nie ujawnił on żądanych przez skarżącą informacji i przedstawił dane zawierające nieprawdę, co z kolei świadczy o pozostawaniu przez niego w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie skarżącej nie jest wykluczone, że bezczynność organu wynika z jego złej woli, gdyż ma służyć ukryciu sankcjonowanego karnie niedopełnienia obowiązków przez D. G. w praworządnym zakończeniu postępowań dotyczących wpisu do rejestru wskazanych miejscowości.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej prawidłowo i zgodnie z prawdą poinformował ją o datach ostateczności decyzji wpisujących do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego układy urbanistyczne lub ruralistyczne wskazanych miast. Organ wyjaśnił, że powyższe decyzje były wydawane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego, które dopuszczały jako datę ostateczności, datę wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Jak wskazał organ zgodnie z wówczas obowiązującym art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służyło odwołanie były ostateczne z mocy samego prawa.Ponadto, organ zwrócił uwagę na specyficzny charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków układów urbanistycznych/ruralistycznych, które mają na celu określenie stanu prawnego nieruchomości i nie są kierowane do indywidualnych adresatów.Natomiast odnosząc się do uwag skarżącej dotyczących złej woli organu i niedopełnienia obowiązków przez D. G., organ podkreślił, że są one niewiarygodne i stanowią jedynie dywagacje na temat postępowań w sprawach dotyczących wpisu do rejestru zabytków wskazanych przez skarżącą miejscowości. Organ wskazał także, że od 2019 roku skarżąca oraz członkowie jej rodziny składają różne pisma do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, które mają na celu podważenie prawidłowości wpisu układu urbanistycznego Szklarskiej Poręby do rejestru zabytków.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 495/24 oddalił skargę skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 kwietnia 2024 r.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że organ w ustawowym 14-dniowym terminie zareagował na wniosek skarżącej i udzielił informacji w odniesieniu do każdej wymienionej we wniosku miejscowości. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy informacja ta miała pełny charakter, czyli zgodny z jej wnioskiem.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, bowiem organ podał skarżącej wszystkie żądane informacje i zakomunikował jej swoją wiedzę w przedmiocie ostateczności poszczególnych decyzji. Jednocześnie poinformował, że w jego ocenie data wydania przedmiotowych decyzji jest jednoznaczna z datą ich ostateczności. Zdaniem Sądu I instancji nie można mu zatem zarzucić, że jego informacja jest niezgodna z wnioskiem skarżącej, czy też, że jest niepełna. W szczególności nie można wyciągać dla niego negatywnych konsekwencji z tego faktu, że nie podzielił stanowiska skarżącej co do sposobu określenia daty ostateczności decyzji (tj. że nie może nim być data ich wydania).Sąd I instancji podkreślił, że oceniając prawidłowość udzielonej informacji publicznej Sąd nie rozwiązuje sporów co do interpretacji prawa, a tym samym nie jest uprawniony do oceny kiedy sporne decyzje stały się ostateczne.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów w postaci opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 złotych) oraz wpisu od skargi kasacyjnej (100 złotych). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 11, art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 106 § 4, art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadne przyjęcie, że umyślne podanie przez D. G. nieprawdy w piśmie organu z dnia 6 maja 2024 r., że decyzje wpisujące do rejestru zabytków miejscowości: Gryfów Śląski, Kamienna Góra, Karpacz, Kowary, Lubawska, Lwówek Śląski, dawne Markocice, Pieńsk, dawny Sobieszów, Szklarska Poręba, Sulików, Świeradów Zdrój, Zawidów, Zgorzelec są ostateczne od dnia ich wydania, jest działaniem na podstawie przepisów prawa oraz udostępnieniem wiedzy organu o sprawie publicznej;2. naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez bezzasadne oddalenie skargi strony wskutek błędnego przyjęcia, że podana przez organ w dokumencie z dnia 6 maja 2024 r. nieprawda o ostateczności i datach ostateczności przedmiotowych decyzji jest zgodnym z wnioskiem skarżącej pełnym udostępnieniem informacji publicznej.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ podając w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nieprawdę o ostateczności decyzji i datach powstania tego stanu pozostaje w stanie bezczynności na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast spór pomiędzy skarżącą kasacyjnie i organem nie jest sporem co do interpretacji prawa, ale dotyczy wiarygodności informacji organu o sprawie publicznej, którą stanowi powstanie stanu faktycznego wywołującego określone skutki prawne przy realizacji zadania publicznego w zakresie ochrony zabytków.Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę skarżącej był zobowiązany do zgodnej z prawem oceny czy informacja z dnia 6 maja 2024 r. jest wyrazem wiedzy organu, czy też naruszającym prawa skarżącej, Prezesa Rady Ministrów, Wojewody Dolnośląskiego oraz tysięcy właścicieli i posiadaczy nieruchomości podaniem nieprawdy o sprawie publicznej, czego w sprawie nie uczyniono ograniczając się w uzasadnieniu wyroku do lakonicznego stwierdzenia, że organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej przekazuje wnioskodawcy swoją wiedzę.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej podtrzymując stanowisko reprezentowane dotychczas w sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że ich treść umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem istota obu zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencji, tj. oceny odpowiedzi organu na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 11, art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., art. 106 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, a także art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i §1a oraz art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na wniosek skarżącej, mimo że zdaniem skarżącej kasacyjnie zawierała ona nieprawdziwe informacje.Abstrahując od tego, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania, odnosząc się do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, że zarzuty te uznać należało za bezzasadne. Prawidłowo bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił on skarżącej odpowiedzi wskazując zgodnie z jej żądaniem "daty ostateczności" wszystkich wymienionych przez nią decyzji. Co istotne, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej, jak prawidłowo wskazał zresztą Sąd I instancji, nie jest rzeczą sądu administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy weryfikacja prawidłowości dat podanych przez zobowiązanego. Dlatego argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a..