Wyrok - III OSK 391/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/24 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/24 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Ewa Kwiecińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/24 oddalił skargę A. C. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Teatru [...] z siedzibą w W. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Pismem z dnia 18 listopada 2023 r. skarżąca, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia złożenia wniosku, odpowiednio zanonimizowanych.Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek wskazując, że informacja, o której udostępnienie się ubiega nie ma charakteru informacji publicznej, albowiem wnioskowane dokumenty dotyczą rozwiązania indywidualnego stosunku pracy. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów, ale jedynie urzędowych, a nie prywatnych. W ocenie organu dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest w ramach administracyjnych działań władczych.W piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokument stanowiący oświadczenie woli organu skierowany do innego podmiotu nie jest dokumentem urzędowym, a co za tym idzie nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu zarówno umowa o pracę – jako dwustronne oświadczenie woli, jak i jednostronne oświadczenie woli w postaci dokumentu wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę, stanowią informację publiczną. Powyższe stanowisko skarżąca uargumentowała tym, że po pierwsze zarówno umowa o pracę, jak i oświadczenie pracodawcy o jej wypowiedzeniu, zawierają informację o dysponowaniu majątkiem publicznym oraz o organizacji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a po drugie są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które stanowią podpisane przez upoważnioną do reprezentowania podmiotu zobowiązanego osobę oświadczenie woli skierowane do podmiotu zewnętrznego.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Teatru kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku, w którym Sąd uznałby zasadność skargi o uznanie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o nieobciążanie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/24 oddalił skargę skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że Teatr [...] jako samorządowa instytucja artystyczna wpisana do Rejestru Instytucji Kultury m.st. Warszawy, która finansowana jest m.in. z dotacji podmiotowych i celowych, a organizatorem jej jest m.st. Warszawa - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.Odnosząc się zaś do tego czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że rozstrzygnięcie powyższego wymaga wytyczenia granicy i ustalenia jaka informacja dotycząca pracowników organu zobowiązanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi informację publiczną, a jaka nie podlega już udostępnieniu stanowiąc wewnętrzną dokumentację o charakterze pracowniczym.W związku z tym, że w rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła o udostępnienie "kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę", a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy, Sąd I instancji stwierdził, że takie oświadczenie woli pracodawcy, czy też wspólnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy o zgodnym rozwiązaniu stosunku pracy, w tym w szczególności przyczyny rozwiązania stosunku pracy dotyczą indywidualnych stosunków pracy i nie mieszą się w pojęciu "informacji publicznej". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest w ramach administracyjnych działań władczych. Dlatego zdaniem Sądu I instancji nie sposób ich uznać jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak jak wywodzi skarżąca.Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem. Natomiast konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest, jak wyjaśnił Sąd I instancji to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd I instancji wyjaśnił, że w takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. Natomiast w niniejszej sprawie, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu ustawowego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż kopie dokumentów rozwiązujących umowy o pracę, których stroną jest organ nie stanowią informacji publicznej, chociaż dotyczą one gospodarowania mieniem publicznym, a nadto obrazują zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest błędny i nie powinien się ostać, bowiem już od ponad dekady orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wskazuje, że umowy o pracę zawierane przez podmioty publiczne stanowią informację publiczną. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie pogląd taki wyrażano wielokrotnie na gruncie sporów z Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego, chociażby w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1741/13, czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 228/16.Zdaniem skarżącej kasacyjnie dokument rozwiązujący umowę o pracę jest swego rodzaju odbiciem samej umowy o pracę, ale zachowuje wszelkie jej cechy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i tak jak umowa o pracę dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych, bowiem nie tylko skutkuje ograniczeniem wydatków, ale może się równocześnie wiązać z koniecznością wypłaty odprawy, odszkodowania itp. Ponadto, tak jak umowa o pracę odzwierciedla sposób funkcjonowania podmiotu, tj. w szczególności jego politykę kadrową. Z tych wszystkich względów w ocenie skarżącej kasacyjnie dokument rozwiązujący umowę o pracę stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, albowiem nie ma ona uzasadnionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaś w przypadku, w którym Sąd uznałby zasadność skargi kasacyjnej, wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażane dotychczas w sprawie, zgodnie z którym polityka kadrowa jednostki, rozumiana jako podejmowanie czynności faktycznych zmierzających do zawierania lub rozwiązywania umów o pracę z konkretnymi osobami, nie stanowi informacji publicznej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na niezasadnym przyjęciu, że kopie dokumentów rozwiązujących umowy o pracę, których stroną jest organ nie stanowią informacji publicznej, chociaż dotyczą one gospodarowania mieniem publicznym, a nadto obrazują zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.W pierwszej kolejności w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu wytyka dokonanie błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów, podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przez nią przepisów u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu skarżącej kasacyjnie ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącej jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut ten okazał się nieskuteczny.Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..