sygn. II SA/Bk 968/25 27 czerwca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

Wyrok - II SA/Bk 968/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 27 czerwca 2025

Teza
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. G. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr AB-II.7840.2.1.2025.AK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 23 kwietnia 2025 r., nOddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. G. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr AB-II.7840.2.1.2025.AK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 23 kwietnia 2025 r., n
Data orzeczenia 27 czerwca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący Marek Leszczyński
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. G. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr AB-II.7840.2.1.2025.AK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 23 kwietnia 2025 r., nr AB-II.7840.2.1.2025.AK, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 24 stycznia 2025 r., nr DAR-I.6740.43.2025, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę stacji paliw o wiatę z odmierzaczem gazu płynnego, podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m3 z fundamentem pod zbiornik oraz kontener ażurowy na butle gazowe o łącznej masie gazu płynnego 440 kg wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem trenu w zabudowie usługowej na części działki o nr ewid. Gr. [...] obręb [...], przy ul. [...] w Białymstoku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.Wnioskiem z 8 października 2024 r. "S." Sp. z o.o. w B. (dalej: "inwestor") wystąpił do Prezydenta o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.Postanowieniem z 29 października 2024 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawę w terminie 60 dni od odebrania postanowienia (7 punktów).Pismem z 21 listopada 2024 r. uczestnik postępowania E. G. wyraził sprzeciw do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora wskazując, że lokalizacja zbiornika gazu płynnego zgodnie z przedłożonym projektem uniemożliwia mu realizację budynku handlowo-usługowego na działce sąsiedniej o nr [...].Postanowieniem z 21 listopada 2024 r. Prezydent, działając na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., uzupełnił postanowienie z 29 października 2024 r. poprzez dodanie pkt 5 lit. b, w którym zobowiązał inwestora do uwzględnienia wymaganych odległości wskazanych w § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1707; dalej: "warunki techniczne dot. stacji") w stosunku do projektowanego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego.W dniu 15 stycznia 2025 r. inwestor przedłożył 3 uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego, odniósł się do punktów nałożonego postanowienia, przedłożył korektę wniosku o pozwolenia na budowę oraz zwrócił się z prośbą o zmianę nazwy zamierzenia budowlanego na: "rozbudowa stacji paliw (o: wiatę z odmierzaczem gazu płynnego, podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m3 z fundamentami pod zbiornik oraz kontener ażurowy na butle gazowe o łącznej masie gazu płynnego 440 kg wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu) w zabudowie usługowej. W zakresie pkt 5 lit. b postanowienia inwestor odpowiedział, że powyższe rozporządzenie dotyczy odległości dla istniejących obiektów a nie zabudowy hipotetycznej.Decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r., nr DAR-I.6740.43.2025, Prezydent odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę stacji paliw o wiatę z odmierzaczem gazu płynnego, podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m3 z fundamentami pod zbiornik oraz kontener ażurowy na bule gazowe o łącznej masie gazu płynnego 440 kg wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w zabudowie usługowej na części działki o nr: [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie został uzupełniony obowiązek z pkt 5 lit. b postanowienia, tj. nie spełniono odległości od odmierzacza gazu płynnego, podziemnego zbiornika na gaz płynny oraz butli gazowych o łącznej masie 440 kg w stosunku do projektowanego budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu I instancji w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w kontekście § 124 ust. 1 warunków technicznych dot. stacji, bowiem planowana inwestycja uniemożliwia zabudowę działki o nr ewid. gr. [...] "skonkretyzowanym" budynkiem, wobec którego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja uniemożliwia zabudowę działki nr [...] "skonkretyzowanym" budynkiem, wobec którego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł w terminie inwestor. Przywołując szerokie orzecznictwo administracyjne podkreślił, że organ I instancji naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że w ramach uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej należy uwzględniać jego hipotetyczne plany inwestycyjne.Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z 23 kwietnia 2025 r., nr AB-II.7840.2.1.2025.AK, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do rozpatrzenia temu organowi.W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] aktualnie jest zagospodarowana stacją paliw z wiatą z odmierzaczami paliw płynnych, podziemnym zbiornikiem na paliwo płynne o poj. V=70m3 z fundamentem pod zbiornik, wybudowanymi na podstawie decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr 143/2024 znak: DUA-XIII.6740.17.2024. Decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej stacji paliw. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowa ww. stacji paliw o: wiatę z odmierzaczem gazu płynnego, podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2m3 z fundamentem pod zbiornik oraz kontener ażurowy na butle gazowe o łącznej masie gazu płynnego 440 kg wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W analizowanej sprawie inwestor został zobowiązany m.in. do uwzględnienia wymaganych odległości wskazanych w § 124 ust. 1 warunków technicznych dot. stacji w stosunku do projektowanego na działce sąsiedniej nr [...] budynku handlowo-usługowego. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że wskazane rozporządzenie opisuje odległości od istniejących obiektów, nie wspominając o zachowaniu odległości od zabudowy hipotetycznej, a za takie uznać należy obiekty w trakcie procedowania pozwolenia na budowę.Zdaniem Wojewody organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego mającego istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W sprawie doszło do ewidentnego naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji naruszył art. 10 § 1 oraz art. 79a §1 k.p.a. Prezydent zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2025 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie na mocy art. 79a § 1 k.p.a. poinformował, że na dzień wysłania zawiadomienia inwestor nie przedłożył uzupełnionej dokumentacji projektowej, tj. nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 29 października 2024 r. uzupełnionym w dniu 21 listopada 2024 r. o dodatkowy punkt, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dodatkowo poinformował o możliwości przedłożenia nowych dowodów w terminie 7 dni. Pełnomocnik inwestora odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 8 stycznia 2025 r. wobec czego, termin na przedłożenie dodatkowych dowodów w sprawie upływał w dniu 15 stycznia 2025 r. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik inwestora w dniu 15 stycznia 2025 r. dokonał uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, odniósł się do wszystkich punktów postanowienia, przedłożył korektę wniosku o pozwolenie na budowę oraz uzupełnione 3 egzemplarze projektu budowlanego. Odniósł się także do żądania z pkt 5 lit. b postanowienia. Pomimo wskazanego uzupełnienia, Prezydent w dniu 24 stycznia 2025 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem organ I instancji naruszył w istotny sposób art. 10 §1 oraz art. 79a §1 k.p.a., bowiem inwestor dopiero z decyzji odmownej dowiedział się, że w opinii tego organu złożone wyjaśnienia w sprawie nie były wystarczające do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Zdaniem organu, o ile inwestor, który pierwszy zabuduje swoją działkę nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień, to nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której jego prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 KC. Zdaniem Wojewody poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Każdy z właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w procesie inwestycyjnym ma prawo zarówno do zagospodarowania własnego terenu na warunkach określonych w przepisach, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej, jak i do ochrony własnego interesu prawnego przy zabudowie działki sąsiedniej. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest więc bezgraniczna i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczą uprawnienia inwestora uniemożliwiając mu realizację zamierzenia budowlanego zgodnie z przepisami. "Kompromis inwestycyjny" polega na swego rodzaju zrównoważeniu ograniczeń w maksymalnej możliwości zainwestowania na działkach sąsiednich.Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w podobnym czasie procedował postępowanie dotyczące zarówno inwestycji na działce inwestora - tj. rozbudowę stacji paliw, jak również na działce sąsiedniej nr [...] dotyczące budowy budynku handlowo-usługowego. Niezrozumiałe jest zatem działanie organu I instancji polegające na zobowiązaniu inwestora do uwzględnienia w swym zamierzeniu inwestycji planowanej na działce sąsiedniej w oparciu o § 124 warunków technicznych dot. stacji z jednoczesnym brakiem takiego zobowiązania właściciela działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że na działce inwestycyjnej znajduje się już stacja paliw, a obecnie procedowana jest jej rozbudowa, podczas gdy działka sąsiednia nr [...] jest aktualnie niezabudowana.Zdaniem organu odwoławczego sporny przepis § 124 warunków technicznych dot. stacji nie ma charakteru jednokierunkowego. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób uznać, że dla bezpieczeństwa techniczno-budowlanego ma znaczenie odległość magazynów butli z gazem płynnym opisanych w § 124 omawianego rozporządzenia od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego, lecz przy lokalizacji obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego odległość od takiego magazynu jest irrelewantna. Z tego względu planując ww. zabudowę, inwestor jest zobligowany uwzględnić odległości wynikające z § 124 rozporządzenia z 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego przepisy warunków technicznych dot. stacji mają zastosowanie także w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę innych obiektów budowlanych wznoszonych w sąsiedztwie baz i stacji paliw. Nie uprawnia on natomiast w żaden sposób do uznania, że sam zamiar budowy np. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, choćby poparty złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, ogranicza właściciela stacji gazu płynnego w jej przebudowie, w sytuacji, gdy uczestnik postępowania ani nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ani też - na podstawie takiej decyzji - budynku takiego nie zrealizował. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do ograniczenia prawa do zagospodarowania działki inwestycyjnej, na której znajduje się stacja paliw z uwagi na niezrealizowaną, a jedynie planowaną inwestycję, dla której nie uzyskano ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.Dalej Wojewoda wyjaśnił, że strefa określona w § 124 ust. 1 warunków technicznych dot. stacji określa bezpieczną odległość poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym. Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. W sytuacji zatem, gdy organ I instancji jednocześnie proceduje rozbudowę stacji paliw na działce inwestycyjnej jak i budowę budynku użyteczności publicznej na działce sąsiedniej, prowadząc postępowania powinien wyważyć interesy obu stron tak, aby każdy miał prawo zabudować swoją nieruchomość przy uwzględnieniu wymagań wskazanych w § 124 warunków technicznych dot. stacji, bowiem jak wskazano powyżej, przepisy te nie mają charakteru jednokierunkowego.Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł E. G. (dalej: "skarżący"), w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący dokonał wykładni przepisów art. 64e p.p.s.a. i 138 § 2 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie zawiera przekonującego i merytorycznego wyjaśnienia w zakresie konieczności zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że organ II instancji dostrzegł braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wręcz przeciwnie -analiza rozstrzygnięcia wskazuje na skompletowanie pełnego materiału dowodowego przez Prezydenta Miasta.Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że w sprawie doszło do ewidentnego naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i że organ I instancji dokonał naruszenia art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 79a §1 k.p.a. Nadto decyzja Wojewody nie wskazuje na spełnienie drugiego elementu niezbędnego do wydania decyzji kasacyjnej, a mianowicie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie - oraz -w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego albo że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.) ani w ogóle, że przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów w sprawie będzie potrzebne. Skoro nie ma spełnienia ww. przesłanki to brak było podstaw do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania.Skarżący nie zgodził się z organem odwoławczym, że inwestor dopiero z decyzji dowiedział się, że złożone przez niego wyjaśnienia były dla organu niewystarczające.Postanowieniem z dnia 29 października 2024 r. organ zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku (dostosowania w określonym zakresie projektu) w terminie 60 dni. Inwestor nie uczynił zadość temu zobowiązaniu i nie przedłożył uzupełnionej dokumentacji. Następnie przed wydaniem decyzji organ zawiadomił inwestora o zgromadzeniu materiału dowodowego i dodatkowo został on pouczony o tym, że nieuzupełnione braki mogą skutkować negatywnym rozstrzygnięciem. Wówczas inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji i korekty wniosku, ale nie w zakresie zachowania stosownej odległości od działki E. G. stosowanie do wymogu § 124 ust. 1 warunków technicznych dot. stacji. Trudno zatem oczekiwać od organu, żeby pomimo dwukrotnych wezwań do uzupełnienia i niewykonania przez inwestora ciążącego na nim obowiązku, organ dodatkowo miałby informować go o skutkach zaniechań. Nie sposób uznać także, że brak poinformowania inwestora o przyjętej przez organ wykładni prawa świadczył o naruszeniu przepisów, w dodatku w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłania się nie brak wyjaśnienia przedmiotowej sprawy w całości, lecz odmienna ocena prawa przez organ II instancji. Takie zaś zapatrywania nie uprawniają do wydania decyzji zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji była wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 124 przywołanego powyżej rozporządzenia, i czy zachowanie odległości planowanej inwestycji stosownie do § 124 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zabudowy sąsiedniej istniejącej czy też planowanej, projektowanej itp. Na poparcie swego stanowiska organ ten przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Także w odwołaniu organ I instancji wyjaśnił, ze w sprawie nie mamy do czynienia z hipotetyczną zabudową na działce sąsiedniej, gdyż inwestycja ta został skonkretyzowana poprzez sporządzenie projektu budowlanego, ma więc ona precyzyjne parametry, określoną lokalizację. Inwestor tymczasem odmówił dostosowania swojej inwestycji do § 124 ust. 1 rozporządzenia i ograniczył się do stwierdzenia, że wskazany przepis nie ma zastosowania do projektowanej zabudowy. Organ zauważył również, że planowana na działce [...] inwestycja znajduje swoje oparcie w planie miejscowym i zgodnie z obowiązującymi przepisami jest na tym terenie dopuszczalna. Organ nie mógł zatem uznać, że fakt, iż na sąsiedniej działce toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest prawnie nieistotne.Na koniec skarżący stwierdził, że niezależnie zatem od braku możliwości wydania decyzji kasacyjnej - zgodnie z art. 138 §2 k.p.a., organ II instancji dokonał odmiennej i wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, która to następnie stała się rzeczywistą podstawą wydanej decyzji, nie zaś naruszenie przepisów postępowania i to w stopniu zgodnie z przepisami uzasadniającą wydanie decyzji uchylające.W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:Sprzeciw podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).Dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd miał na względzie, że ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprowadza się do badania, czy zachodziły ustawowe przesłanki zastosowania tej formy rozstrzygnięcia, tj. czy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 880/25, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Również zauważenia wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 792/25).Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego odnośnie wskazania przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Chodzi przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "P.b."), przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1707; dalej: "warunki techniczne dot. stacji") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "warunki techniczne dot. budynków").Na podstawie powyższych przepisów (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 P.b. oraz § 124 ust. 1 warunków technicznych dot. stacji) organ I instancji doszedł do przekonania, że w związku z brakiem spełnienia przez inwestora warunku sytuowania planowanej inwestycji na działce nr [...] w odległości 30 m od projektowanego budynku na działce nr [...], należy odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach sprawy stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnił on faktu, że na działce nr [...] nie ma na razie żadnego budynku, a planowany budynek jest dopiero w fazie ubiegania się o pozwolenie na jego budowę, a zatem organ I instancji winien rozważyć nałożenie obowiązków na obu inwestorów, czego jednak nie uczynił.Zdaniem Sądu rację ma organ odwoławczy.Na początku wskazania wymaga, że jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o pozwolenie na rozbudowę stacji paliw na działce nr [...] w sprawie niniejszej wpłynął do organu w dniu 8 października 2024 r. Stacja ta już działa na podstawie decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 2024 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2024 r. udzielającej pozwolenia na jej użytkowanie. Natomiast wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą na niezabudowanej działce nr [...] (inwestor E. G.) wpłynął do Prezydenta w dniu 12 listopada 2024 r. Powyższe oznacza, że ten sam organ (Prezydent) prowadzi równocześnie w tym samym czasie dwa postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (rozbudowę) obiektów budowlanych na sąsiednich działkach. Przy czym z charakteru tych inwestycji wynika, że będą one na siebie oddziaływały, co ma bezpośredni wpływ na możliwość ich realizacji. Z § 124 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 warunków technicznych dot. stacji wynika, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 440 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 30 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego (warunek dla inwestycji na działce nr [...]), zaś z § 11 ust. 1 warunków technicznych dla budynków wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych (warunek dla działki nr [...]). Gdyby więc hipotetycznie przyjąć, że prowadzone byłoby postępowanie tylko z jednego z wniosków (nieważne którego), to każda z inwestycji spełniałaby warunki wynikające z powyższych przepisów. W stanie faktycznym sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją szczególną, bowiem równocześnie prowadzone są dwa postępowania, w których charakter inwestycji na działce nr [...] w jej planowanym kształcie ma wpływ na powstanie inwestycji na działce nr [...] w jej planowanym kształcie i odwrotnie, charakter inwestycji na działce nr [...] ma wpływ na powstanie inwestycji w planowanym kształcie na działce nr [...].Tymczasem organ I instancji, kierując się art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zobowiązał tylko jednego inwestora, tj. planującego inwestycję na działce nr [...], do uwzględnienia wymaganych odległości planowanej inwestycji w stosunku do projektowanego budynku handlowo – usługowego na części działki nr [...]. Brak natomiast w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jakiegokolwiek nawiązania do kwestii, czy na inwestora na działce nr [...] również nałożono jakiekolwiek obowiązki wynikające z § 11 ust. 1 warunków technicznych dot. budynków. Trafnie zatem organ odwoławczy zauważył, że z decyzji organu I instancji wynika, że w okolicznościach sprawy to tylko inwestor na działce nr [...] ma dopasować swoją planowaną inwestycję do planowanej inwestycji na działce nr [...], tak jakby w zaistniałej sytuacji inwestor na działce nr [...] miał pierwszeństwo w zakresie swojej inwestycji względem inwestycji na działce nr [...]. A tak przecież nie jest.Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie stanął na stanowisku, że w realiach sprawy organ I instancji naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i nie zapewnił poszanowania, występujących (w tym przypadku projektowanych) w obszarze oddziaływania obu obiektów, uzasadnionych interesów obu inwestorów. Skutkiem takiego działania organu I instancji było to, że sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej musi obejmować analizę wpływu obu planowanych inwestycji na siebie i takie ich zaprojektowanie, aby realizowało uzasadnione interesy obu inwestorów.W sprzeciwie skarżący akcentuje, że w sprawie nie mamy do czynienia z hipotetyczną zabudową na działce sąsiedniej (działka nr [...]), gdyż inwestycja na tej działce została skonkretyzowana poprzez sporządzenie projektu budowlanego, a zatem ma ona precyzyjne parametry i określoną lokalizację. Nie zauważa jednak, że inwestycja na działce nr [...] ma także sporządzony projekt budowalny z precyzyjnymi parametrami i określoną lokalizacją. O ile więc inwestor na działce nr [...] chce rozbudować istniejącą już stację paliw, a zatem miejsce rozbudowy nie jest dowolne, tylko wynika z lokalizacji już istniejącej stacji paliw (działka ma pow. 0,2980 ha), o tyle inwestor na niezabudowanej działce nr [...] (pow. 1,4147 ha) planuje zabudowę obiektu na jej części zbliżonej do granicy działki nr [...] (patrz projekt zagospodarowania terenu z k. 88 akt adm.). Organ I instancji nie wyjaśnił więc, jak kierując się zasadą poszanowania interesów obu inwestorów, pogodzić planowanie obu inwestycji i dlaczego stosowne obowiązki nałożył tylko na inwestora na działce nr [...].Zdaniem Sądu powyższe naruszenie dawało podstawę organowi odwoławczemu do uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego (przywołane wcześniej) oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 13 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres naruszenia powoduje bowiem, że sprawa nie została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia. Aby bowiem prawidłowo rozpoznać wniosek inwestora w sprawie niniejszej nieodzowna jest również analiza wniosku o pozwolenie na budowę obiektu na działce nr [...] i wpływu obu zamierzeń inwestycyjnych na siebie (dopasowanie). Nie może być bowiem tak, że to tylko jeden inwestor ma dopasować się ze swoją inwestycją do planowanej inwestycji drugiego inwestora bez żadnej analizy ze strony organu, czy nie narusza to czasami uzasadnionego interesu tego inwestora. Prawidłowe wyjaśnienie zakresu wpływu obu inwestycji na siebie i analiza możliwości i konieczności ewentualnych korekt obu lub tylko jednego (na razie nie wiadomo którego) zamierzenia inwestycyjnego, da dopiero podstawę do oceny tych zamierzeń i prawidłowego rozstrzygnięcia w obu postępowaniach.Przy czym zdaniem Sądu organ odwoławczy nie mógł zastosować przepisu art. 136 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż ze względu na zakres wymaganych wyjaśnień, spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.Z tych przyczyn zarzuty skarżącego podniesione w sprzeciwie, co do braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, są niezasadne. Podkreślenia przy tym wymaga, że wbrew stanowisku skarżącego ze sprzeciwu, organ odwoławczy nie nakazuje organowi I instancji traktowania działki nr [...] jako niezabudowanej, tylko każe rozważenie kwestii wpływu obu planowanych inwestycji na siebie i takiego rozstrzygnięcia w obu sprawach, aby zapewnione zostały interesy obu inwestorów. Organ odwoławczy nie przesądził także, wbrew stanowisku skarżącego ze sprzeciwu, że inwestycja inwestora na działce nr [...] winna znaleźć uwzględnienie w planowanym kształcie. Kwestię tę pozostawił do rozstrzygnięcia organowi I instancji, po wyjaśnieniu sprawy w koniecznym zakresie, nie przesądzając o kształcie samego rozstrzygnięcia.W kontekście powyższego jako niezasadny należy również uznać zarzut sprzeciwu odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez ten organ, że organ I instancji naruszył przepisy art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W dniu 15 stycznia 2025 r. inwestor udzielił bowiem odpowiedzi na wszystkie kwestie nakazane mu w postanowieniach organu I instancji z dnia 29 października 2024 r. i z dnia 21 listopada 2024 r. oraz złożył korektę wniosku o pozwolenie na budowę dołączając zmieniony projekt architektoniczno – budowlany oraz zmieniony projekt zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie informując inwestora zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., ani nie zakreślając mu terminu o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., w dniu 24 stycznia 2024 r. wydał decyzję odmowną. Naruszenie więc przepisów art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. zarzucone przez organ odwoławczy organowi I instancji postrzegać należy w kontekście całokształtu niniejszej sprawy, tj. braku poinformowania stron o konieczności wyjaśniania sprawy w związku z toczącymi się i mającymi na sienie wpływ dwoma sprawami o pozwolenie na budowę na działkach sąsiednich.Wobec powyższego jako całkowicie prawidłowe należy uznać zalecenia organu odwoławczego kierowane do organu I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten wyważył interesy obu stron tak, aby każdy z inwestorów miał prawo zabudować swoją nieruchomość przy uwzględnieniu wymagań wskazanych w § 124 warunków technicznych dot. stacji, bowiem przepisy te nie mają charakteru jednokierunkowego.Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie także oceniono zebrany materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.., należało orzec jak w sentencji.