Wyrok - I GSK 1124/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. finanse publiczne, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 423/22 w sprawie ze skargi M. M. na orzeczenie GłUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. finanse publiczne, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 423/22 w sprawie ze skargi M. M. na orzeczenie Gł
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa wykroczeniowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
obwiniony
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Beata Sobocha-Holc
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 134
ppsa
art. 145
ppsa
art. 188
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwanego: WSA w Warszawie lub sądem I instancji) wyrokiem z 29 marca 2023 r. sygn. V SA/Wa 423/22, po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej zwanego: skarżącym), uchylił orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej zwanej: organem lub GKO) z 10 czerwca 2021 r. znak BDF1.4800.10.2021 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:Pismem z 6 maja 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach (dalej zwana: RIO) złożyła do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez skarżącego pełniącego w czasie zarzucanego czynu funkcję Burmistrza Miasta S. Postępowanie wyjaśniające, dotyczące czynu o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz czynu o którym mowa w art. 18 pkt 2 tej ustawy, wobec strony, zostało wszczęte postanowieniem nr 1 z 22 marca 2020 rPostanowieniem nr 2 z 4 września 2020 r. Rzecznik umorzył postępowanie wyjaśniające wszczęte postanowieniem nr 1 z 6 maja 2020 r. dotyczące czynu o którym mowa w art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Natomiast w stosunku do czynu o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy Rzecznik złożył wniosek (pismem z 4 września 2020 r.) o ukaranie, domagając się uznania skarżącego za odpowiedzialnego – na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 i 2 zd. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, polegające na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, co narusza art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz § 1 i § 2 uchwały nr XXXVI/307/2009 Rady Miasta S. z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S., a w konsekwencji art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z dokonaniem wypłaty diet radnym Miasta S. za okres listopad-grudzień 2018 r. oraz styczeń i marzec 2019 r. w zawyżonych, nieprawidłowych wysokościach. Rzecznik wniósł o wymierzenie stronie kary upomnienia.W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w toku postępowania ustalono, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w S. przez RIO stwierdzono między innymi, że we wskazanych okresach dokonano wypłat diet radnym Rady Miasta S. w nieprawidłowych wysokościach.W dniu 26 listopada 2020 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO wydała orzeczenie, którym uznano skarżącego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych (wypłaty diet radnym Miasta S. za listopad i grudzień 2018 r. oraz styczeń i marzec 2019 r.) z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Diety radnym naliczano za dany miesiąc w wysokości 100% maksymalnej wysokości diety, jak dla radnych w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców, zamiast w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety dla radnych w gminach liczących od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, jak to powinno być w przypadku Miasta S. Powyższe skutkowało ustaleniem maksymalnej wysokości diety radnego Rady Miasta S. przysługującej w ciągu miesiąca w kwocie 2 684,13 zł (1 789,42 7 x 1,5 x 100%), zamiast w kwocie 2 013,10 zł (1 789,42 zł x 1,5 x 75%). W wyniku powyższego zawyżono wypłacone diety miesięczne za wyżej wymieniony okres łącznie o kwotę 18 026,50 zł.Na podstawie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za czyny wyżej opisane wymierzono stronie karę upomnienia, a na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności nakazano zwrot przez stronę na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 413,40 zł.Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżonym w sprawie orzeczeniem z 10 czerwca 2021 r. GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.W uzasadnieniu Główna Komisja Orzekająca wyjaśniła, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Rada Miasta S. podjęła uchwałę w sprawie diet dla radnych zgodnie z obowiązującym prawem ustalając ich wysokość. Strona pełniąca funkcję burmistrza miała obowiązek wykonania uchwały rady gminy, co wynika wprost z przepisu art. 30 ustawy o samorządzie gminnym.Skargę na powyższe orzeczenie z 10 czerwca 2021 r. wywiódł skarżący, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia.Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone orzeczenie.W uzasadnieniu sąd wskazał, że Rada Miasta S., na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7, 8 i 10 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w dniu 17 czerwca 2009 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/307/2009 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. W § 1 ust. 1 ustaliła stałą dietę miesięczną dla: 1. Przewodniczącego Rady Miasta w wysokości 69% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 2. Wiceprzewodniczących Rady Miasta w wysokości 51% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 3. Przewodniczących komisji stałych Rady Miasta S. w wysokości 43% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 4. Zastępców Przewodniczącego Komisji stałych Rady Miasta S. w wysokości 36% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 5. Radnych Miasta S. w wysokości 33% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca.WSA uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż w sposób nieprawidłowy naliczano diety radnym, gdyż uchwałę Rady Miasta S. stosowano w ten sposób, że obliczeń dokonywano jak dla miasta powyżej 100 tys. mieszkańców (a więc przyjmowano 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców), a nie 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Powyższe skutkowało ustaleniem maksymalnej wysokości miesięcznej diety radnego Rady Miasta S. w kwocie 2 684,13 zł (1 789,42 zł X 1,5 X 100%), zamiast w kwocie 2 013,10 zł (1 789,42 zł x 1,5 x 75%). Sąd wskazał, że strona pomija, że w podstawie prawnej uchwały wprost powołano § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących rademu gminy wskazujący na 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Co więcej § 1 tej uchwały posługuje się pojęciem "maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca", a więc pojęciem wprost nawiązującym do wartości 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, a nie do wartości 100%, gdyż Miasta S. ta wartość w żaden sposób nie dotyczy. Nieprawidłowe ustalenie podstawy spowodowało, że skarżący akceptował listy wypłat w wartościach zawyżonych.Sąd przyznał również rację GKO, że okoliczność nieprawidłowego naliczenia diety radnym trwała przez dłuższy okres i fakt niewykrycia tego podczas wcześniejszych kontroli przez RIO nie zwalnia strony z odpowiedzialności i co najwyżej może mieć wpływ na wymierzoną karę, co też w sprawie miało miejsce. Z przepisów wynika, że każdy wydatek musi mieć swoją podstawę prawną i brak sprawdzenia tej podstawy prawnej obciąża stronę, a nie organy kontrolne. Decydujące jest bowiem to, że to skarżący zatwierdzał listy wypłat.WSA zauważył jednak, że uchwała nr XXXVi/307/2009 Rady Miasta S. z 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. nie została opublikowana. W ocenie sądu, omawiana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z uwzględnieniem ustawowego terminu vacatio legis.W ocenie sądu, skarżący nie mógł naruszyć przepisów uchwały w sposób skutkujący odpowiedzialnością na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. WSA wskazał, że skoro prawodawca uznał, że uchwała w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym powinna zostać opublikowana aby była wiążąca, to brak publikacji zwalnia stronę z odpowiedzialności za próbę stosowania tej uchwały. Skarżący, zdaniem sądu, w sposób nieprawidłowy stosował tę uchwałę i obecnie skoro ta uchwała stanowi prawo miejscowe, to nieprawidłowego stosowania tej uchwały nie można uznać za czyn podlegający odpowiedzialności.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego kasacyjnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił:1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej zwanej: u.s.g.), przez błędną wykładnię i uznanie, że nieopublikowanie uchwały (zdaniem WSA w Warszawie) w sposób wymagany przez prawo, wywołuje taki skutek, że diety mogą być wypłacane w wysokości wyższej niż wynika z podjętej uchwały, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że diety (a także zwrot kosztów podróży służbowych) przysługują radnemu, na zasadach ustalonych przez radę gminy;2) art. 25 ust. 4 u.s.g., przez jego niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że wobec braku wejścia w życie uchwały Rady Gminy, przewidzianej w tym przepisie, wypłata diet radnym w oparciu o przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy;3) art. 44 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej: u.f.p.) przez jego niezastosowanie, w efekcie czego WSA w Warszawie przyjął, że nie ma podstaw od uznania odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy miał on obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków;2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 89 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289, z późn. zm.; dalej zwanej: u.o.n.d.f.p.), przez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznanie, że zachodziły przesłanki do dokonywania wypłat diet radnym Miasta S. – w okresach i kwotach wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu GKO – pomimo tego, że w rzeczywistości do wypłat – zakwestionowanych w zaskarżonym orzeczeniu GKO – dochodziło ponad kwoty określone zgodnie z uchwałą z 17 czerwca 2009 r. Nr XXXVI/307/2009 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S., a ewentualne podważenie możliwości zastosowania tej uchwały wiązałoby się z uznaniem, że należy wydatki na diety dla radnych zakwestionować w całości (w tym w części zakwestionowanej przez GKO). Takie błędne ustalenia sądu I instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zakwestionowanych wydatków – tak czy inaczej – nie można byłoby uznać za zgodne z przepisami prawa, bowiem naruszono przywołane w uchylonym orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej (i orzeczeniu I instancji) przepisy artykułu art. 25 ust. 4 u.s.g. i art. 44 ust. 2 u.f.p.Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, przez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, szczególnie że ograniczają się one jedynie do niezasadnego uwzględnienia przez sąd I instancji skargi obwiniającego z uwagi na nieopublikowanie uchwały z dnia 17 czerwca 2009 r. Nr XXX\/l/307/2009 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S., a w konsekwencji jej nieobowiązywanie.Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska sądu I instancji, zgodnie z którym okoliczność nieopublikowania ww. uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. z uwagi, że jest to akt prawa miejscowego, skutkuje tym, że uchwała ta nie obowiązuje a zatem obwinieni nie mieli obowiązku stosowania się do jej zapisów. Powyższe, zdaniem sądu I instancji zwalnia obwinionych z odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych za próbę stosowania takiej uchwały. Z kolei skarżący kasacyjnie organ argumentował, że ewentualne podważenie możliwości zastosowania ww. uchwały wiązałoby się z uznaniem, że wydatki na diety dla radnych należy zakwestionować w całości, bowiem nie zostały one ustalone przez radę gminy do czego zobowiązując obowiązujące przepisy.Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem sąd I instancji uznając, że uchwała w sprawie wysokości diet radnych jest prawem miejscowym wymagającym odpowiedniej publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa, błędnie przyjął, że obwiniony nie był zobowiązany do jej przestrzegania, a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za jej naruszenie.NSA podziela stanowisko sądu I instancji, że sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być należycie opublikowana. Powyższy pogląd był wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie jest dominujący. Zgodnie z nim, uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA z: 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 oraz 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14; CBOSA). Jednakże należy pamiętać, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie była ocena legalności uchwały nr XXXVI/307/2009 Rady Miasta S. z 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. lecz ocena legalności orzeczenia GKO z 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W ramach tak zarysowanej granicy sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w ocenie NSA przyjąć należało, że ocena należytej publikacji ww. uchwały w kontekście jej obowiązywania, a w konsekwencji braku obowiązku jej stosowania przez obwinionego, wykraczała poza jej granicę.Zaznaczyć należy, że sporna uchwała została podjęta w 2009 r. przez uprawniony do tego podmiot – Radę Miasta. W 2009 r. kwestia charakteru uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnym nie była jednoznaczna, w tym zakresie, na co trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji, istniało rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Obecnie jednak nie budzi wątpliwości, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być należycie opublikowana, jednakże fakt jej nieopublikowania nie może automatycznie świadczyć, tak jak przyjął to sąd I instancji, że uchwała ta nie wywołała skutków prawnych.Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej zwanej: u.o.a.n.), jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Brak zatem wymaganej publikacji uchwały jest przesłanką do ewentualnego stwierdzenia nieważności takiej uchwały, ale w odpowiednim trybie czy to przez organ nadzoru czy też przez sąd administracyjny. W odniesieniu do spornej uchwały takie rozstrzygnięcie nie zapadło, a zatem sąd I instancji stwierdzając, że sporna uchwała nie obowiązuje wykroczył poza granice niniejszej sprawy – której jest kontrola orzeczenia w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodzić się zatem należało z organem, że stanowisko sądu I instancji jakoby sporna uchwała nie weszła do porządku prawnego i nie wywoływała skutków prawnych względem obwinionych było nieprawidłowe.Nadmienić należy, co trafnie wskazuje organ, że z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika wprost, że diety przysługują radnym na zasadach określonych w uchwale rady gminy, a zatem brak takiej uchwały w porządku prawnym, jak przyjął to sąd I instancji, oznaczałoby że diety radnym gminy Miasto S. w ogóle by nie przysługiwały. Podważenie możliwości stosowania spornej uchwały do ustalania wysokości diet radnym wiązałoby się z uznaniem, że wydatki na ich diety, zatwierdzone przez obwinionego, powinny być zakwestionowane w całości. W konsekwencji obwiniony mogł ponosić odpowiedzialność nie tylko za wypłatę diet radnym w zawyżonej wysokości, ale za wypłatę diet w jakiejkolwiek wysokości, bowiem nie istniałaby podstawa prawna do określenia zasad ich naliczania i wypłaty.Mając powyższe na uwadze, za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dokonania przez sąd I instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. sprowadzające się do przyjęcia, że wypłacenie przez skarżącego diet radnym w wysokości wyższej niż wynikająca z uchwały Rady Miasta S. z 17 czerwca 2009 r. nie stanowi naruszenia przepisów, za które skarżący mógł ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut nieprawidłowego niezastosowania art. 44 ust. 2 u.f.p., bowiem okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący dokonywał wydatków niezgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.Konsekwencją powyższym rozważań jest przyjęcie także zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Mimo, że sąd I instancji nie wskazał konkretnie na naruszenie tego przepisu przez GKO w niniejszej sprawie, to zważywszy na fakt, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ prawidłowo wywiódł, że tym przepisem jest właśnie art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Stosownie do tego przepisu, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis ten przewiduje zatem zasadę prawdy obiektywnej, stanowi on odpowiednik art. 7 k.p.a., przewidującego obowiązek organów podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także odpowiednik art. 122 o.p., z którego to wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Nie sposób przyjąć, że GKO w niniejszej sprawie, pomijając zagadnienie związane z charakterem prawnym uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnym i jej prawidłową publikacją, naruszył wskazany przepis. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował tego, że to właśnie uchwała nr XXXVI/307/2009 Rady Miasta S. z 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. stanowiła podstawę ustalenia wysokości diet przysługujących poszczególnym radnym, a ujawnione w wyniku kontroli RIO nieprawidłowości związane były z wadliwym stosowaniem tejże uchwały w praktyce.Z uwagi na brak kwestionowania przez skarżącego na etapie postępowania przed organami jak i sądem I instancji okoliczności faktycznych związanych z wypłatą diet oraz brakiem skargi kasacyjnej skarżącego na zaskarżony wyrok, w którym to wyroku sąd I instancji podzielił ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organy, w tym przesłanki winy w pociągnięciu skarżącego do odpowiedzialności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. przejął sprawę do merytorycznego rozpoznania.Zgodzić się zatem należało z organami, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków – czyli wypłaty diet radnym w zawyżonych wysokościach w wyniku błędnego zastosowania uchwały Rady Miasta S. z 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S., co naruszało art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, a w konsekwencji art. 44 ust. 2 u.f.p.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a..