Wyrok - II SA/Kr 1497/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 20 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie nr 844/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2025 r., znak: WSE.7722.6.2025.MZEG w przedmiOddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie nr 844/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2025 r., znak: WSE.7722.6.2025.MZEG w przedmi
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Kr 1497/25UZASADNIENIE1 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB") decyzją nr 222/21, znak: NB.5162.5.10.2021.OP, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Pb"), której nadał rygor natychmiastowej wykonalności, nakazał P. sp. z o.o. sp. k. w W. (właścicielowi budynku na działkach nr [...] i nr [...] obr[...] przy [...] w Z., dalej: "spółka"):1) zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich;2) zabezpieczenie terenu wokół budynku przed dostępem osób trzecich tzn. wykonanie odpowiedniego tymczasowego lub docelowego ogrodzenia;3) umieszczenie na ogrodzeniu i na budynku tablic informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia bądź środowiska oraz tablic informujących o zakazie wstępu na teren budynku jak i wokół niego;4) w przypadku braku właściwych rozwiązań technicznych użytych do zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich właściciel lub zarządca nieruchomości winien rozważyć stały dozór.5 września 2023 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr NB.52.5.5.2023, w którym określił wynikający z ww. decyzji obowiązek.9 stycznia 2025 r. PINB postanowieniem nr 21/25, wydanym na podstawie art. 127 oraz art. 128 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "upea"), postanowił wykonać zastępczo przez inną osobę za spółkę na jej koszt i niebezpieczeństwo obowiązek określony w tytule wykonawczym, wskazując przy tym przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego (194887,39 zł) i wzywając spółkę do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego (150000 zł).16 września 2025 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 844/2025, znak: WSE.7722.6.2025.MZEG, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia spółki, utrzymał postanowienie PINB w mocy, wskazując przy tym, że:- podczas kontroli z 30 grudnia 2024 r. stwierdzono niewykonanie obowiązku;- realizacja nałożonej niezaskarżonym postanowieniem PINB nr 102/24 z 4 marca 2024 r. grzywny w celu przymuszenia (50000 zł) okazała się niecelowa, bo 24 lipca 2024 r. organ egzekucyjny zawiadomił o nieprzystąpieniu do egzekucji przez wzgląd na to, że sytuacja majątkowa spółki nie daje możliwości wyegzekwowania należności;- postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawierało pouczenie wykonaniu zastępczym;- zaliczka na koszty wykonania zastępczego może obejmować część prognozowanych kosztów albo ich całość, natomiast tutaj nie przekracza wartości wynikającej z kosztorysu z 4 grudnia 2024 r.;- kosztorysant założył wariant określający maksymalny szacunkowy koszt (wykonanie docelowego, a nie tymczasowego ogrodzenia), co oczywiście nie oznacza, że wykonawca zastępczy zrealizuje ten właśnie wariant – kwestia ta będzie przedmiotem negocjacji i umowy między PINB a wykonawcą zastępczym.Skoro biernej postawy spółki nie zmieniło doręczenie upomnienia, tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to PINB zobligowany był zastosować wykonanie zastępcze. To prawda, że w sierpniu 2022 r. spółka wniosła do PINB o wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 Pb, a postępowanie pozostaje w toku (decyzja kasatoryjna MWINB z 11 sierpnia 2025 r.), ale jest to sprawa odrębna od sprawy zabezpieczenia obiektu przed stwarzanym przez jego nieodpowiedni stan techniczny zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. Z uwagi na stan zagrożenia stwierdzony w ostatecznej i egzekwowanej decyzji PINB zabezpieczenie winno zostać bezwzględnie wykonane, aby zapobiec zagrożeniu bezpieczeństwa. Bez wpływu na ten cel pozostają powzięte przez spółkę zamierzenia względem obiektu, które zaliczyć należy do kategorii zdarzeń przyszłych i niepewnych, podczas gdy obiekt niezmiennie pozostaje źródłem zagrożeń dla osób trzecich. Argument jakoby objęcie obiektu ochroną konserwatorską (przez wpis do rejestru zabytków lub innej ewidencji) uniemożliwiło wykonanie egzekwowanej decyzji nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle zakresu nakazanych prac, które nie ingerują w substancję zabezpieczanego obiektu, a zatem pozostają bez wpływu na jego ewentualną wartość historyczną. Zawarte w zażaleniu zapewnienia spółki, że zobowiązuje się do czasu rozstrzygnięcia sprawy podjąć działania celem zabezpieczenia budynku, o czym niezwłocznie powiadomi PINB oraz MWINB, a także, że po wydaniu nakazu rozbiórki niezwłocznie do rozbiórki przystąpi, są niewiarygodne – od przekazania zażalenia do wydania postanowienia nie wpłynęła informacja od spółki o podjęciu deklarowanych działań celem zabezpieczenia budynku, zaś ustalona przez naczelnika urzędu skarbowego sytuacja majątkowa spółki nie rokuje pozytywnie dla deklarowanej niezwłocznej realizacji rozbiórki.W skardze spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Podniosła, że do rozstrzygnięcia sprawy wpisania budynku do rejestru zabytków nie można było podejmować żadnych prac (1 lutego 2020 r. – wszczęcie; 24 czerwca 2024 r. – odmowne rozstrzygnięcie), ale nie pozostawała bierna, bo wniosła o nakaz rozbiórki w trybie art. 67 Pb (w sierpniu 2022 r. wszczęto postępowanie, a w grudniu 2024 r. PINB zamiast orzec na podstawie art. 67 ust. 1 Pb, to niezasadnie umorzył postępowanie dlatego, że budynek nie podpada pod hipotezę art. 67 ust. 3 Pb). Wskazała, że rozpocznie rozbiórkę po uprawomocnieniu się postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 października 2025 r. o uzgodnieniu rozbiórki, więc niezasadne jest zabezpieczanie nieruchomości. Zamocowała jednak tabliczki i zabezpieczyła okna płytami OSB, a dalsze prace są w toku.W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że: dopiero faktyczna rozbiórka mogłaby zostać uwzględniona w postępowaniu egzekucyjnym, zaś potencjalna rozbiórka w trybie art. 67 Pb jest bez znaczenia, bo zabezpieczenie terenu i obiektu przed dostępem osób trzecich i wykonanie ogrodzenia jest konieczne i teraz, i podczas ewentualnych robót rozbiórkowych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło zażalenie, o którym mowa w art. 128 § 4 upea (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa").Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 upea). Ilekroć w ustawie jest mowa o środku egzekucyjnym rozumie się przez to w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym m.in. wykonanie zastępcze (art. 1 pkt 12 lit. b tiret drugie upea). Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 upea). W celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo (art. 128 § 1 upea). Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 2 upea). W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 upea).Wykonanie zastępcze zmierza do wykonania danej decyzji, a więc zmierza do respektowania prawa. Może zostać wykorzystane tylko wtedy, gdy egzekwowany obowiązek łączy się z podjęciem określonych działań przez zobowiązanego. Nie można więc z niego skorzystać w sytuacji, gdy obowiązek polega na wydaniu, znoszeniu lub zaniechaniu czegoś [W. Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 2, 2024, art. 127, Nb 4.].W aktach administracyjnych zalegają: pozostająca w obrocie prawnym egzekwowana decyzja z 1 września 2021 r. (k. 28), upomnienie nr 9/23 z 19 czerwca 2023 r. doręczone spółce 7 lipca 2023 r. (k. 2-3), tytuł wykonawczy nr NB.52.5.5.2023 z 5 września 2023 r. doręczony spółce 25 września 2023 r. (k. 9-10), postanowienie nr 102/24 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z 4 marca 2024 r. (k. 12), protokół kontroli nr 530/24 z 30 grudnia 2024 r. potwierdzający stan faktyczny nieodpowiadający egzekwowanej decyzji.Spółka nie doprowadziła do stanu opisanego w decyzji wydanej w 2021 r. na podstawie art. 66 Pb, którego celem jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Do dobrowolnego wykonania obowiązku nie skłoniło jej zastosowanie instytucji upomnienia przedegzekucyjnego, zaś grzywna w celu przymuszenia nie odniosła oczekiwanego skutku (niewyegzekwowana).Kontrolowane postanowienie zawiera wspomniane wyżej elementy obligatoryjne (postanowienie, że obowiązek zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo spółki; przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego) oraz element fakultatywny (wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem o ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej).Przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego i wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego wynikają z kosztorysu opracowanego 4 grudnia 2024 r. przez członka S. w W. , toteż nie sposób zarzucić organom nadzoru budowlanego dowolności w ich określeniu. Należy przy tym podkreślić, że możliwość obciążenia zobowiązanego nawet pełnymi przewidywanymi kosztami wykonania zastępczego w ramach obowiązku wpłacenia zaliczki łączy się zasadnie z uznaniem, że chodzi o koszty jedynie prognozowane, gdyż koszty końcowe są rozliczane w trybie art. 133 § 1 upea. Przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę na poczet wykonania zastępczego, co oznacza, że może zostać ona określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów. Natomiast z art. 128 upea w żadnym wypadku nie wynika zakaz, aby zaliczka odpowiadała przybliżonym kosztom wykonania zastępczego. Jedynie wymogiem wynikającym z art. 128 § 1a upea jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1157/21].Argumentacja zaprezentowana przez spółkę w zażaleniu i w skardze nie tylko nie dotyka kwestii, które przynależą do sądowej kontroli postanowienia w przedmiocie wykonania zastępczego, ale przede wszystkim jest chybiona. Nie ma bowiem żadnego znaczenia to, że spółka ubiega się o nakaz rozbiórki i zamierza rozebrać budynek, który ma zabezpieczyć. W tym zakresie Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko organu zawarte w kontrolowanym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę. Choć rozbiórka obiektu (usunięcie obiektu z przestrzeni) rzeczywiście idzie dalej niż zabezpieczenie obiektu (poczynienie na obiekcie lub w jego otoczeniu takich zabiegów, które nie mają na celu usunięcia go z przestrzeni), to jednak odnosząca się do przyszłości wola spółki nie może zmieniać tego, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja. Wykonanie tej decyzji obciąża spółkę. Dość powiedzieć, że zabezpieczenie budynku i terenu ma na względzie bezpieczeństwo ludzi i mienia tu i teraz, w tym do czasu rozbiórki, którą można określić co najwyżej jako potencjalną.Z tych względów skarga została oddalona na zasadzie art. 151 ppsa..