Wyrok - II SA/Kr 153/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 20 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/397/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 153/Oddalono skargę. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/397/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 153/
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Kr 153/26UZASADNIENIE25 marca 2024 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr 796/LXXIX/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie M. pn. [...].21 lutego 2025 r. B. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: "burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J..11 kwietnia 2025 r. burmistrz na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") postanowił o zawieszeniu postępowania do 21 sierpnia 2026 r. (znak: GP.6730.30.2025).27 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO"), znak: SKO.ZP/415/151/2025, uchyliło postanowienie burmistrza i umorzyło postępowanie, wskazując przy tym, że burmistrz poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że zebrał wnioski do projektu planu miejscowego, natomiast nie wykazał, że prace planistyczne znajdują się na zaawansowanym etapie i nie zbadał niezgodności inwestycji z projektem planu miejscowego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium").23 września 2025 r. burmistrz ponownie zawiesił postępowanie do 21 sierpnia 2026 r., wskazując przy tym na zbieranie od 22 stycznia do 21 lutego 2025 r. wniosków do projektu planu miejscowego, a także prawdopodobieństwo sprzeczności decyzji WZ z postanowieniami projektu planu miejscowego, o czym świadczy przeznaczenie działki w studium: ZR (tereny zieleni nieurządzonej), teren zewnętrznej ochrony pośredniej dla ujęcia wody z rz. S. i strefa terenów rolnych i otwartych.18 grudnia 2025 r. SKO, znak: SKO.ZP/415/397/2025, utrzymało postanowienie burmistrza w mocy, wskazując przy tym, że:– skarżący powinien był liczyć się z zawieszeniem postępowania, skoro złożył wniosek już po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego;– działka według studium ma być wyłączona z możliwości zabudowy, bo jest położona w terenach zieleni nieurządzonej i strefie terenów rolnych i otwartych (rysunek – k. 62);– publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia o sporządzeniu projektu planu miejscowego kilka dni po wydaniu postanowienia burmistrza (26 października 2025 r.) nie niweczy wywiedzionego na podstawie (nadal aktualnego) studium wniosku o możliwej sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, lecz ją potwierdza (teren 12 RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, § 23 – k. 64);– z odpowiedzi burmistrza na zażalenie wynika, że z początkiem października wróciły pozytywne opinie i uzgodnienia projektu planu miejscowego, natomiast w okresie od 12 października 2025 r. do 23 stycznia 2026 r. odbywają się konsultacje społeczne, toteż istnieje prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego do 21 sierpnia 2026 r.;– uzbrojenie działki nie ma znaczenia;– opieszałość burmistrza w okresie od 27 czerwca do 23 września 2025 r. wykracza poza ramy postępowania zażaleniowego;– skarżący – w przeciwieństwie do właścicieli działek sąsiednich – nie uzyskał decyzji WZ i pozwolenia na budowę przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 62 ust. 1 upzp, bo nie wykazano:a. rzeczywistego stopnia zaawansowania prac planistycznych;b. realnego prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia;c. konkretnej sprzeczności inwestycji z projektem planu miejscowego;2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 126 kpa przez zaakceptowanie rozstrzygnięcia opartego na ogólnikach i niewyjaśnienie sprawy w zakresie przesłanek zawieszenia (brak konkretnych ustaleń: jakie czynności planistyczne wykonano, na jakich dokumentach się oparto, jaka jest realność uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia);3) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia, którego uzasadnienie nie wskazuje w sposób weryfikowalny faktów i dowodów uzasadniających zawieszenie, nie zawiera rzetelnego ważenia interesu publicznego i prywatnego ani wyjaśnienia, dlaczego konieczne było zastosowanie zawieszenia na maksymalny dopuszczalny okres 18 miesięcy;4) art. 8 i art. 12 kpa przez sankcjonowanie praktyki przewlekania sprawy, bo po postanowieniu SKO z 27 czerwca 2025 r. burmistrz nie podjął czynności merytorycznych zmierzających do zakończenia postępowania WZ, lecz ponownie zawiesił postępowanie na maksymalny dopuszczalny okres;5) granic uznania przez przyjęcie, że samo procedowanie planu miejscowego uzasadnia zawieszenie na maksymalny dopuszczalny okres bez wykazania konkretnych przesłanek i proporcjonalności;6) art. 12 i art. 35 § 1–3 w zw. z art. 8 kpa przez zaakceptowanie praktyki, która prowadzi do przewlekania sprawy i wykorzystywania zawieszenia jako narzędzia odraczania merytorycznego rozstrzygnięcia bez wykazania przesłanek z art. 62 ust. 1 upzp.SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując przy tym m.in., że zawiadomiło skarżącego o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego.7 stycznia 2026 r. skarżący podniósł, że skarżone postanowienie SKO pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w poprzednim postanowieniu SKO. Jednocześnie podkreślił, że już przy wydawaniu pierwszego postanowienia burmistrza nie można było zakładać, że w okresie zawieszenia dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, skoro do upływu ustawowego terminu uchwalenia planu ogólnego (31 grudnia 2025 r.) pozostawało mniej niż dziewięć miesięcy. Burmistrz nie powinien był zakładać, że dojdzie do wydłużenia tego terminu do 30 czerwca 2026 r., bo miał obowiązek orzekać w aktualnym stanie prawnym, a ustawa z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2025 poz. 527) weszła w życie 7 maja 2025 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Spawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)- dalej określanej, jako "p.p.s.a.". Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe.Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18.Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania.Nie miał zatem racji skarżący zarzucając organom naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy prawidłowo zastosowały powyższy przepis i skorzystały z możliwości zawieszenia postępowania. Fakt, że powyższe zawieszenie jest sprzeczne z interesem skarżącego nie świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Prawo własności, czy też prawo do zagospodarowania terenu nie stanowią wartości absolutnej i podlegają licznym ograniczeniom, w tym ograniczeniom wynikającym z kształtowania ładu planistycznego, którego wyrazem jest właśnie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.Podkreślenia wymaga, że art. 62 ust. 1 upzp, nie uzależnia możliwości zawieszenia postepowania od stopnia zaawansowania prac planistycznych ani nie konstytuuje obowiązku organu oceniania "realnego prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia", podobnie jak wykazywania "konkretnej sprzeczności inwestycji z projektem planu miejscowego" – jak chce tego skarżący. Tym niemniej organ II Instancji wydając zaskarżone postanowienie uwzględnił wyjaśnienia organu I Instancji dotyczące aktualnego stanu prac planistycznych, co zostało opisane i udokumentowane przez Urząd Miasta i Gminy M. w piśmie z dnia 13 października 2025 r. Z wyjaśnień tych wynika, że z początkiem października 2025 r. wróciły pozytywne opinie i uzgodnienia projektu planu miejscowego (opublikowanego w BIP we wrześniu 2025 r. ), natomiast w okresie od 12 października 2025 r. do 23 stycznia 2026 r. odbywają się konsultacje społeczne, toteż istnieje prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego do 21 sierpnia 2026 r. Działka skarżącego w projekcie planu znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem 12 RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, co pozostaje w zgodności ze Studium Gminy M., zgodnie z którym działka skarżącego położona jest w terenach ZR – tereny zieleni nieurządzonej.Mimo to, wbrew zarzutom skarżącego, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu zostanie dotrzymany, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.. orzeczono jak w sentencji.