Wyrok - I GSK 1484/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 65/23 w sprawie ze skargi C. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r.Oddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 65/23 w sprawie ze skargi C. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryk Wach
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 65/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczegow Krakowie z 3 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.W toku kontroli ustalono, że część dotacji otrzymanej przez Przedszkole K. [...] w 2019 r.w łącznej wysokości 209 081,56 zł została pobrana w nadmiernej wysokości w związku z tym, że:1) do naliczenia comiesięcznych kwot dotacji w 2019 r. zostali wykazani uczniowie, którzy spełniali obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem; kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego tytułu to92 029,28 zł;2) do naliczenia dotacji w lipcu 2019 r. zostały wykazane dzieci z oddziału przyul. W. P. [...], które nie uczęszczały do przedszkola przez cały lipiec 2019 r.,w związku z przerwą wakacyjną w funkcjonowaniu przedszkola od 1 do 31 lipca2019 r., która nie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,tj. przez organ prowadzący przedszkole na wspólny wniosek dyrektora i rady rodziców - kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości to 22 801,38 zł;3) do naliczenia dotacji w sierpniu 2019 r. zostały wykazane dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola K., w związku z przerwą wakacyjnąw funkcjonowaniu przedszkola od 1 do 31 sierpnia 2019 r., która nie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przez organ prowadzący przedszkole na wspólny wniosek dyrektora i rady rodziców - kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego tytułu to 94 250,90 zł.Decyzją z 29 marca 2022 r. Prezydenta Miasta Krakowa określił należność stanowiącą dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2019 r. podlegającą zwrotowi w kwocie 209 081,56 zł. Organ wyjaśnił, że wnioski dowodowe składane przez stronę w toku postępowania nie miały związku z przedmiotem postępowania, które dotyczy pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nie zaś prawidłowości wykorzystania dotacji.Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.Decyzją z 3 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczew Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO podkreśliło, żew odwołaniu strona nie neguje faktów ustalonych w toku kontroli, kluczowych dla sprawy, tj.: wykazywania przez przedszkole do naliczenia dotacji w 2019 r. dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, ustalenia tzw. przerwy wakacyjnej w funkcjonowaniu przedszkolaw 2019 r. bez udziału rady rodziców. Fakt spełniania przez 17 dzieci w 2019 r. obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem potwierdza przede wszystkim treść 17 decyzji dyrektora przedszkola, zezwalających poszczególnym dzieciom na realizację powyższego obowiązku w ten sposób, a także brak danych tych dzieci w dziennikach zajęć oddziałów oraz brak jakichkolwiek ich obecności. Z treścią tych dokumentów koresponduje treść wniosków rodziców dzieci o wyrażenie zgody na spełnianie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, oświadczeń rodziców o zapewnianiu właściwych warunków umożliwiających realizację podstawy programowej, opinii poradni psychologicznopedagogicznych w tych sprawach, a także: dzienników tzw. nauczania domowego, które posiadały niektóre dzieci, księgi uczniów i ewidencji umów z rodzicami - w odniesieniu do oddziałów przy ul. M. [...] (adnotacje: Edukacja domowa albo ED w uwagach przy nazwiskach dzieci spełniających obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem), wykazu dzieci objętych tzw. edukacją domową w roku szkolnym 2019/2020 - w odniesieniu do oddziału przy ul. W. P. [...]. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.) dotacji nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką.Ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące braku uczęszczania do przedszkola w lipcu 2019 r. wszystkich uczniów oddziału przedszkola przyul. W. P. [...] oraz braku uczęszczania do przedszkola w sierpniu 2019 r. wszystkich uczniów oddziałów przedszkola przy ul. M. [...] i oddziału przedszkola przy ul. W. P. [...], znajdują potwierdzenie w treści dzienników zajęć poszczególnych oddziałów przedszkola poprzez brak jakichkolwiek obecności uczniów w tych okresach oraz brak dziennych zapisów pracy wychowawczo-dydaktycznej za te okresy, ewentualnie dodatkowe adnotacje typu "Wakacje". Sposób ustalenia tzw. przerwy wakacyjnej w przedszkolu (z pominięciem udziału, opinii rady rodziców) potwierdza natomiast treść arkusza organizacyjnego przedszkola na rok szkolny 2018/2019 oraz statutu przedszkola (odgórne wskazanie tzw. przerwy wakacyjnej;w przypadku statutu: odgórne wskazanie o charakterze normatywnym), a także umów z rodzicami (wskazanie z góry okresu, w którym przedszkole nie prowadzi zajęć), z czym koresponduje treść wyjaśnień i zastrzeżeń składanych w toku postępowania przez stronę. Organ podkreślił, że zasadą jest funkcjonowanie przedszkola przez cały rok. Przedszkola inaczej niż szkoły nie są jednostkami feryjnymi, powinny zatem zapewniać dzieciom przedszkolnym, kształcenie, wychowanie i opiekę przez cały rok. Przepisy prawa dopuszczają możliwość wprowadzenia przerw w funkcjonowaniu przedszkola, przy spełnieniu przewidzianych prawem warunków, tj. na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a gdy brak rady przedszkola na wspólny wniosek dyrektora i rodziców.W przedmiotowym przedszkolu przerwa ta została ustalona niezgodnie z tymi przepisami przez organ prowadzący odgórnie w arkuszu organizacyjnym przedszkola na rok 2018/2019 i w statucie przedszkola.Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 65/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. [...]j na powyższą decyzję.WSA wskazał, że art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych Natomiast art. 252 ust. ust. 3 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe rok szkolny we wszystkich przedszkolach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku i kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. W rozporządzeniu w sprawie organizacji publicznych szkół i przedszkoli określono, że przedszkole jest placówką nieferyjną, czyli taką, w której nie obowiązują ferie i wakacje szkolne. Zgodnie bowiem z § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649 ze zm.), obowiązującego przed 1 września 2019 r., jak i § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 oraz z 2022 r. poz. 566 i 644), obowiązującego od 1 września 2019 r., przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Zasadą jest zatem ciągłe, stałe, nieprzerwane funkcjonowanie przedszkola przez cały rok szkolny, czyli od 1 września do 31 sierpnia, w celu, nieprzerwanego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki.Wykładnia § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie budzi żadnych wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że udział rodziców w wyznaczeniu przerwy wakacyjnej był dla prawodawcy bardzo istotnym warunkiem wyznaczenia przerwy albowiem przewidziano alternatywnie, że w przypadku braku rady przedszkola kompetencje do wnioskowania o ustalanie przerw realizuje rada rodziców. Jednocześnie z literalnego brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że warunek ten jest konieczny do ustalenia przerwy wakacyjnej, a nie tak jaka sugeruje skarżąca fakultatywny. Nie można zatem przyjąć, że fakt ustalenia przerwy wakacyjnej bez udziału rodziców może być tylko i wyłącznie kwestią sporu pomiędzy radą rodziców a organem prowadzącym. Jest to bowiem istotne naruszenie prawa,tj. § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r.w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, wypełniające przesłankę określoną w art. 252 ust 3 ustawy o finansach publicznych.Bez znaczenia jest fakt, że dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach, jeżeli za okres dwóch miesięcy została wypłacona niezgodnie z prawem.Odnosząc się do drugiej grupy zakwestionowanej dotacji sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacji, o której mowa w art. 16-21, nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Art. 37 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że na wniosek rodziców dyrektor publicznego przedszkola, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, poza przedszkolem. Art. 31 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.W tym zakresie WSA podkreślił, że organ I instancji stwierdził fakt spełniania przez 17 dzieci w 2019 r. obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem co znajduje swoje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.W ocenie sądu I instancji materiał dowody zgromadzony przez organy jest zupełny i w sposób wystarczający dokumentuje okoliczności faktyczne będące przedmiotem rozstrzygnięci. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego w ocenie WSA takie postępowanie zostało przez organy prawidłowo przeprowadzone w sprawie.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona C. [...], zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: " p.p.s.a." zarzucono:1. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-I9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie możliwe było przeprowadzenie rozprawy zdalnej, o co strona wniosła w skardze, co uniemożliwiło stronie zajęcia końcowego stanowiska w sprawie;2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., jak również, art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględniły wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę, a mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, a także oparły rozstrzygnięcie wyłącznie na treści protokołu kontroli kwestionowanego przez skarżącą;3. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 252 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne ustalenie, że skarżąca w 2019 r. pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości.W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i umorzenie postępowania względnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego orzeczenia o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, któraw kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty i wnioski. Innymi słowy, NSA mógł uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ dalej CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia także wymaga, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie indywidualnego uzasadnienia dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 dostępny w CBOSA).Z uwagi na sposób zredagowania oraz uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź też na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku błędnej wykładni prawa materialnego przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu (lub przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu nieobowiązującej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego strona powinna zatem określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub (i) jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.Przedstawione wyżej uwagi ogólne mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej strony skarżącej, albowiem częściowo nie spełniają one tych wymogów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Jak to zostało wskazane powyżej skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych powołując przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuca sądowi I instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty jego uchwalenia oraz miejsca publikacji. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym jedynie w zakresie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawyo finansowaniu zadań oświatowych i ustawy prawo oświatowe podano datę ich uchwalenia. W odniesieniu do żadnego z aktów prawnych nie wskazano miejsca jego publikacji. W pozostałym zakresie ograniczono się do tytułów aktów prawnych,a w przypadku ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) –dalej: "k.p.a.", autor skargi kasacyjnej posłużył się wyłącznie skrótowcem. Nadto wymienia onw ramach zarzutów zawartych w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej "zbiorczo"i "związkowo" liczne przepisy postępowania procesowego a także przepisy materialnoprawne, wskazując często lakonicznie sposób ich naruszenia nie zawsze przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na ich poparcie. Mając jednak na uwadze przysługujące stronie prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy dał się zidentyfikować, przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA odniesie się do niego merytorycznie.Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-I9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym w dacie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne (tekst jedn. Dz.U.2021 poz.2095) – dalej: "ustawa COVID-19", poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy skarżąca wyraziła wolę uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.Z akt niniejszej sprawy wynika, że 6 marca 2023 r. do WSA w Krakowie wpłynęło pismo strony skarżącej z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej, a także pismo zawierające jej stanowisko w sprawie. 10 marca 2023 r. wydane zostało zarządzenie Przewodniczącego Wydziały o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, w którym wyznaczono termin posiedzenia niejawnegona 12 kwietnia 2023 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć pełnomocnikom strony i organu. Powyższe zarządzenie zostało wysłane do pełnomocnika strony skarżącej 14 marca 2023 r. A zatem w kontrolowanej sprawie strona została powiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego oraz poza samą skargą przedstawiła dodatkowo swoje stanowisko w sprawie.NSA w swoim orzecznictwie wyjaśnił, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 było m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a istniejące okoliczności, w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, nakazywały uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19). Przewodniczący Wydziału uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Strona została powiadomiona o terminie posiedzenia i składzie sądu oraz miała możliwość pisemnego wypowiedzenia się w sprawie co powoduje, że standard ochrony jej praw w niniejszej sprawie został zachowany. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023, sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21 dostępne w CBOSA).Wbrew także twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd w zaskarżonym wyroku wyjaśnił podstawy skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźniei w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, z powodu naruszenia przez organ wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, czy brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.Wbrew tym zarzutom, WSA prawidłowo ocenił, że organ ustalił stan faktyczny w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych. W oparciu o unormowanie zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisu tego wynikają dwie dyrektywy kierowane do organów prowadzących postępowanie. Pierwsza, że organy muszą określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast z drugiej wynika obowiązek przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów lub dopuszczenia ich na wniosek strony. Z kolei, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Granice postępowania dowodowego wyznacza z kolei art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przyjmuje się, że odmowa przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy brak jest jakiejkolwiek możliwości przyczynienia się danej czynności dowodowej do wyjaśnienia sprawy albo też dana okoliczność w sposób niebudzący żadnych wątpliwości została już udowodniona.Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, którymw rozstrzyganej sprawie był przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. po. 1634 ze zm.) – dalej: "u.f.p.", z którego wynika, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W tych okolicznościach złożone przez stronę w toku postępowania wnioski dowodowe mające wykazać prawidłowość wydatkowania przez nią środków uzyskanych z dotacji były, jak trafnie przyjęły organy i słusznie zaakceptował WSA, zgłoszone na okoliczność całkowicie nieistotną z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Okoliczność bowiem prawidłowego wykorzystania nienależnie pobranej dotacji nie niweczy obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków.NSA podziela stanowisko sądu I instancji, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Dodać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał dowodowy, w postaci dokumentacji organizacyjnej placówki jak również dotyczący przebiegu nauczania, pozyskany w toku czynności kontrolnych, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Organ nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej do sądu decyzji, którą w należyty sposób uzasadnił. W motywach tych w sposób wystarczający odniósł się także do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów.Należy także podkreślić, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem,a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać nie tylkoz hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej zabrakło.Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej na wstępie zaznaczyć należy, że zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowychw zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a także art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 u.f.p. jest całkowicie chybiony. Wskazane przepisy nie mogły zostać naruszone przez sąd I instancji we wskazany w skardze kasacyjnej sposób bowiem sąd ten w kontrolowanym wyroku nie dokonywał ich wykładni, a zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut jest bezpodstawny.Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 252 ust. 3 i 5 u.f.p. wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie określił postaci naruszenia wskazanych przepisów przez WSA. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem, którą to z postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ma na myśli, tj. czy chodzi o ich wadliwą wykładnię czy też ich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wyłącznie cytuje art. 252 ust. 3 i 5 u.f.p. i za jego pomocą próbuje zwalczać prawidłowość stanowiska sądu I instancji dotyczącą wadliwie pobranej dotacji za miesiące przerw wakacyjnych. Podkreślić wobec powyższego należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej brak jednak zarzutów dotyczących norm prawnych regulujących zasady ustalania przerw wakacyjnych w przedszkolach będących co do zasady, jak trafnie wskazały organy i WSA, placówkami całorocznymi, na które powołał się WSA, co czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Sformułowania użyte przy konstrukcji omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazujące na "błędne ustalenie, że skarżąca w 2019 r. pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości" świadczą o tym, że jej autor w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, na których oparły się organy, uznając, że strona pobrała w 2019 r. dotację oświatową w nadmiernej wysokości. Tych zaś, jak to zostało wskazane na wstępie, zgodnie z ugruntowanymw orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, nie można kwestionować poprzez zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego. (por. np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 74/23, LEX nr 3738711; czy z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1313/23, LEX nr 3853814). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanu faktycznego ustalonego w sprawie .Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a..