Postanowienie - V SA/Wa 1757/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 27 czerwca 2025
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie odwołania stanu zagrożenia epidemicznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. wypłacić na rzecz B. M. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych WojewóOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie odwołania stanu zagrożenia epidemicznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. wypłacić na rzecz B. M. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych Wojewó
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 czerwca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Arkadiusz Tomczak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga B. M. (dalej: strona skarżąca) na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1118).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.Każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest dokonaniem przez Sąd oceny czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest bowiem pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego.Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne;2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).Sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).Przedmiotem skargi jest akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1118), wydane na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dają możliwości skutecznego zaskarżenie do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez ministra na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.Przytoczone powyżej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują, że nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez ministra na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.Rozporządzenie, stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), jest jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, wydawanym przez ministra, jako centralny organ państwowy na podstawie i w celu wykonania ustawy. Konstytucja RP ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa (art. 87), w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym (w tym rozporządzeniom) cechę powszechnego obowiązywania, a to oznacza, że wykluczone jest nadawanie im charakteru odmiennego od tak ustalonego. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) równocześnie za decyzję administracyjną bądź inny akt władczy wydany w sprawie indywidualnej. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przybierają one nie tylko inną formę prawną, ale przede wszystkim posiadają odmienną treść, stanowiącą o niedopuszczalności identyfikowania w wykonaniu delegacji ustawowej formy konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, właściwej dla decyzji administracyjnej (tak NSA np. w postanowieniu z 5 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1199/09, czy w postanowieniu z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 1470/20 ).Wykluczone jest uznanie, że skarga na akt prawny wydany w formie rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 Konstytucji mieścić się może w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Żadne argumenty nie przemawiają w szczególności za tym, że rozporządzenie (lub jego część) może być traktowane jako zaskarżalny do sądu administracyjnego akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. A.k, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15).Oceniany pod ww. kątem akt prawny w formie rozporządzenia niewątpliwie nie może być uznany za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie negując faktu, że samo pojęcie "administracja publiczna" może być odnoszone do wydawania przez powołane do tego organy administracji aktów zarówno ogólnych i abstrakcyjnych, jak też indywidualnych i konkretnych, katalog spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w oparciu o powołaną normę obejmować może akty z zakresu administracji publicznej, będące – z prawnego punktu widzenia – wyłącznie aktami administracyjnymi. Nawet opowiadając się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie jest tym samym możliwe objęcie powyższym pojęciem aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiących przejaw działalności prawodawczej organu władzy publicznej. Należy dodać, że normodawczy charakter rozporządzenia powoduje, iż niewykonanie obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia nie stanowi o bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja niewydania rozporządzenia jest uznawana za zaniechanie prawodawcze, w pewnych warunkach może być również traktowane jako naruszenie prawa wspólnotowego.Przyjęcie w Konstytucji RP koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa oznacza, że każde rozporządzenie, jako forma aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno być traktowane, jako objaw działalności prawotwórczej, zmierzającej do ukształtowania stanu prawnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. sygn. K25/99). Zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozporządzenie, jako niezgodne z innym powszechnie obowiązującym prawem, musi być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym, rangi rozporządzenia, określoną regulację prawną. Skarga na rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji, nawet jeżeli jej zakresem objęte są normy indywidualno-konkretne zawarte w tym akcie, nie należy do kategorii spraw, do których rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny.Kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji pojmowanej najszerzej, a więc obejmującej również działalność prawotwórczą aparatu administracyjnego, oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom, wyprowadza się dla sądów uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów wykonawczych z normami wyższego rzędu, przy okazji rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej, a w razie stwierdzenia ich niezgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania, jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku w składzie siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli przepisu rangi podustawowej, jednakże wyłącznie w sprawie indywidualnej, którą rozstrzygają, a w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W świetle rozłącznego podziału tych dwóch form kontroli, sprawą sądowoadministracyjną nie może stać się weryfikacja legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego rozporządzenia jako takiego mimo, że stanowi ono niewątpliwie przejaw działania administracji (por. postanowienia NSA: z 5 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1199/09 i z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 1470/20).Konstytucja RP wyjątkowo i w ograniczonym zakresie przypisała sądom administracyjnym uprawnienie do oceny zgodności z ustawami aktów powszechnie obowiązującego prawa – na mocy art. 184 zd. 2 sądy administracyjne dokonują kontroli prawodawstwa pochodzącego od organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej (w myśl wskazanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej). Kompetencji sprowadzanych do pełnienia roli prawodawcy negatywnego, ze skutkiem erga omnes, sądy administracyjne nie posiadają i nie jest możliwe wyprowadzenie tego rodzaju normy kompetencyjnej z obowiązujących przepisów prawa, mając na uwadze wielokrotnie podkreślaną regułę, że kompetencje muszą być przyznane w sposób wyraźny, przez obowiązujące normy i nie jest dopuszczalne ich wywnioskowywanie. Nie tylko zatem nieodnalezienie w postanowieniach Rozdziału VIII Konstytucji "pozytywnych" zapisów pozwalających pełnić sądownictwu administracyjnemu funkcję tzw. prawodawcy negatywnego, ale również brak stosownych mechanizmów, które zabezpieczałyby konstytucyjny system źródeł prawa przed opisanym powyżej zagrożeniem, nie pozwalają przyjąć, odnaleźć szczególnych kompetencjach sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów powszechnie obowiązujących.Reasumując, zaskarżone rozporządzenie nie należy do żadnej z form działalności Ministra, jako organu administracji publicznej w zakresie przyznanych mu do rozstrzygania spraw indywidualnych, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozporządzenie to jest aktem normatywnym, stanowiącym przejaw działalności legislacyjnej Ministra, jako organu konstytucyjnego, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. Z oczywistych względów nie jest ono także aktem prawa miejscowego organów samorządowych, czy terenowych, wszak nie taka ranga przynależy ministrom.Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a..