Wyrok - I GSK 1664/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 stycznia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2243/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na informację Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 czerwca 2025 r. nr KPOOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2243/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na informację Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 czerwca 2025 r. nr KPO
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2243/25, oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca) na informacje Ministra Klimatu i Środowiska z 13 czerwca 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:I. naruszenie następujących przepisów postępowania, które w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:a) § 8 ust. 4 Regulaminu w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z dokonaniem niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego i jednoczesnym rozpatrzeniem go w sposób wybiórczy przejawiające się w:• uznaniu, że wnioskodawca nieprawidłowo dokonał uzupełnienia w karcie CZ III HRF skoroszytu Excel koszty pośrednie (jako odrębne zadanie) zgodnie z kwotą wyliczoną w karcie IV podst. budżet (komórka H43) oraz w aplikacji WOD2021 (sekcja budżet projekt) dla zadania związanego w kosztami pośrednimi: wartość ogółem, wydatki kwalifikowane, dofinansowanie, w sytuacji, gdy kwoty te są spójne, a dofinansowanie jest równe. Zmiany zatem w skoroszycie Excel są odzwierciedlone w aplikacji WOD2021, a ustalenia Sądu w tym zakresie są bezzasadne i nie pokrywają się z materiałem dowodowym zalegających w aktach sprawy, w tym przede wszystkim z skoroszytem Excel w wersji po ocenie horyzontalnej, a to na stronie 8 wskazane są następujące kwoty: 58 102 762,23 (wydatki ogółem), 52 538 865,49 (wydatki kwalifikowanie) oraz 47 336 997,62 (dofinansowanie), które są tożsame ze stroną 10 skoroszytu Excel oraz z wnioskiem o dofinansowanie (str. 41/55 wniosku). Powyższe dowodzi, iż kwoty pokrywają się z wydrukiem skoroszytu Excel, a ustalenia Sądu w tym zakresie niezrozumiałe;• uznaniu, że przyczyną przyznania negatywnej oceny było niespełnienie kryterium horyzontalnego nr 2 "Zgodność z planem rozwojowym", albowiem zgodnie z regulaminem wydatki o symbolu 1.6 tj. działania informacyjno — edukacyjne, muszą stanowić co najmniej 2% jednak nie więcej niż 5% udziału w wydatkach kwalifikowanych bezpośrednich przedsięwzięcia, przy czym niesporne jest, że powyższe wydatki stanowiły 1,6% udziału w wydatkach kwalifikowanych bezpośrednich przedsięwzięcia, podczas gdy, obniżenie kosztów tego zadania było konsekwencją realizacji zaleceń organu i wynikało z uzasadnionej potrzeby skorygowania kosztów uznanych uprzednio za rażąco zawyżone (pomimo, iż mieściły się w wymaganym przedziale 2%—5% wydatków kwalifikowanych bezpośrednich);• nie przeprowadzeniu dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że to nie beneficjent sam zdecydował się obniżyć te wydatki, lecz zostało to narzucone przez organ, który wcześniej podniósł zastrzeżenia co do ich rażącego zawyżenia;• nie wzięcie pod uwagę, że wnioskodawca miał uzasadnione oczekiwanie, że korekty, o które prosi organ i które wprowadza, nie doprowadzą do oceny negatywnej projektu, skoro organ sam wezwał o dokonanie korekty, czyli wnioskodawca działał w dobrej wierze i w porozumieniu z instytucją oceniającą;• Sąd wobec powyższego nie wziął pod uwagę, że:a) udział wydatków I.6 na poziomie 1,6% wynika wprost z wykonania zaleceń organu;b) w tej sytuacji nie można uznać, że projekt przestał spełniać kryterium horyzontalne nr 2;c) wymogi Regulaminu nie przewidują oceny negatywnej projektu w razie zejścia poniżej progu 2%, jeśli zmiana jest konsekwencją korekt wymuszonych przez organ,co oznacza, że gdyby tego naruszenia nie było, to jest gdyby Sąd dostrzegł, że decyzja organu była obarczona błędami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to rozstrzygnięcie Sądu kształtowałoby się odmiennie, bowiem mogłoby dojść do uwzględnienia skargi, wobec czego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:a) art. 26 ust. 2 PolRozwojU, w zw. z § 3 pkt 3 i 4 i § 5 pkt 3 i § 8 pkt 4 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem bezzwrotnym z planu rozwojowego w ramach Krajowego Panu Odbudowy i zwiększenia Odporności (dalej jako: "Regulamin") poprzez niewłaściwe zastosowanie kryteriów określonych w Regulaminie do oceny wniosku,względnie;b) art. 26 ust. 2 PolRozwojU, poprzez naruszenie zasad: przejrzystości reguł przy ocenie wniosku poprzez określenie takiego systemu realizacji programu, który w sposób niejednoznaczny określa wymagania stawiane wnioskodawcy, na etapie oceny horyzontalnej, a mianowicie wymóg regulaminu "co najmniej 2%" nic przewiduje wprost sytuacji, gdy spadek poniżej progu następuje w wyniku korekt narzuconych przez organ we wniosku, zatem oceniający nie powinien arbitralnie interpretować, że spadek wydatków poniżej 2% zawsze skutkuje oceną negatywną projektu.W oparciu o wskazane powyżej zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 188 oraz w zw. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, ze sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie dotyczy wniosku Gminy, który 10 marca 2025 r. otrzymał ocenę negatywną na etapie kryteriów horyzontalnych. Jako przyczynę przyznania negatywnej oceny przedstawiono przede wszystkim niespełnienie kryterium horyzontalnego nr 2 "Zgodność z planem rozwojowym". W opisie spornego kryterium wskazano, iż w odniesieniu do działania B.1 Inwestycji B2.2.2/G1.1.2 weryfikacja będzie obejmować również potwierdzenie zgodności zakresu Wniosku z planem rozwojowym, spełnienie podstawowego warunku dotyczącego kwalifikowania się do grupy uprawnionych podmiotów wnioskujących określonych w Regulaminie, minimalnej i maksymalnej kwoty dofinansowania oraz intensywności wsparcia. Zakres wsparcia i dopuszczalne kategorie wydatków kwalifikowalnych przedstawia tabela zawarta w § 5 ust. 3 Regulaminu, w której wskazano, iż wydatki o symbolu I.6, tj. działania informacyjno-edukacyjne, muszą stanowić co najmniej 2%, jednak nie więcej niż 5% udziału w wydatkach kwalifikowalnych bezpośrednich Przedsięwzięcia. Zapis dotyczący obowiązku realizowania działań informacyjnych i promocyjnych jest również przedstawiony w § 11 Umowy o Objęcie Wsparciem w ramach Inwestycji B2.2.2/C1.1.2 Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO): Instalacje OZE realizowane przez społeczności energetyczne Część B: wsparcie inwestycyjne społeczności energetycznych, której formularz stanowił załącznik nr 6 do Regulaminu.Z kolei w § 8 ust. 4 Regulaminu wskazano, iż kryteria horyzontalne mają charakter dostępowy, co oznacza, że w przypadku niespełnienia chociażby jednego kryterium, przedsięwzięciu zostaje przyznana ocena negatywna.Niesporne jest, że skarżąca dokonała korekty wysokości usług eksperckich związanych z obsługą projektu.Według WSA, skarżąca została w sposób prawidłowy poinformowana w wezwaniu z 27 stycznia 2025 r., iż nie przewiduje się kolejnych wezwań do poprawy.Co istotne, jak podkreślił Sąd I instancji, w informacjach dodatkowych wyjaśniono, iż w przypadku zmian w części finansowej skoroszytu Excel (kwota budżetu projektu, kwota dofinansowania itd.), należy je również odzwierciedlić w aplikacji WOD2021.Według WSA, niesporne jest, iż w dokumentach przesłanych przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie z 27 stycznia 2025 r. wydatki w zakresie symbolu I.6 stanowiły 1,6% udziału w wydatkach kwalifikowanych bezpośrednich Przedsięwzięcia.W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ stwierdził, że uznanie, iż pomimo braku spełnienia kryterium horyzontalnego wniosek zasługiwałby na uwzględnienie stanowiłoby naruszenie przepisów prawa i spowodowałoby nierówne traktowanie wnioskodawców poprzez nieuprawnione uprzywilejowanie pomimo niespełnienia tego kryterium.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który oddalił skargę Gminy [...].W pierwszej kolejności należy wskazać, że ocena kryteriów horyzontalnych w Krajowym Planie Odbudowy (KPO) to etap zerojedynkowy (TAK/NIE), obejmujący kluczowe zasady UE. Wniosek musi otrzymać "TAK" (lub "NIE DOTYCZY") dla wszystkich obligatoryjnych kryteriów, aby przejść dalej.Innymi słowy, spełnienie kryteriów horyzontalnych jest warunkiem sine qua non pozytywnej oceny wykonalności i przejścia do oceny kryteriów specyficznych, punktowych, które decydują o miejscu na liście rankingowej.Mając powyższe na uwadze rację ma Sąd I instancji, że zaaprobował ocenę negatywną.Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić ponieważ w dokumentach przesłanych przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie z 27 stycznia 2025 r. wydatki w zakresie symbolu I.6 stanowiły 1,6% udziału w wydatkach kwalifikowanych bezpośrednich Przedsięwzięcia podczas, gdy zgodnie z regulaminem (paragraf 5 ust.3 pkt 6 i 7 Regulaminu) wydatki w zakresie I.6 muszą stanowić co najmniej 2%, jednak nie więcej niż 5 % udziału w wymienionych wyżej wydatkach.Również w skardze kasacyjnej potwierdzono, że wzmiankowane wydatki wynosiły 1,6% udziału w wydatkach kwalifikowanych bezpośrednich Przedsięwzięcia. Jednakże, co skarżąca kasacyjnie Gmina zaakcentowała, obniżenie kosztów tego zadania wynikało z prawidłowego, zdaniem strony skarżącej, wykonania zaleceń organu. Strona podnosi, że zmiana była konsekwencją korekt wymuszonych przez organ a w takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, wymogi Regulaminu nie przewidują oceny negatywnej projektu z powodu zejścia poniżej progu 2%.Powyższego poglądu nie sposób podzielić z kilku powodów. Po pierwsze, skarżąca przedstawiając swoje stanowisko ponownie, tym razem na etapie skargi kasacyjnej, a wcześniej w skardze do WSA, samodzielnie kreuje stan faktyczny wskazując, że została – jak podaje – zmuszona przez organ do skorygowania kosztów uznanych uprzednio za rażąco zawyżone do wysokości niezgodnej z postanowieniami Regulaminu. Twierdzenia strony w powyższym zakresie nie zasługują na akceptację, gdyż nie sposób uznać za przekonujące argumenty, że wzywając stronę do korekty wzmiankowanych kosztów organ jednocześnie nakazał stronie dokonanie takiej korekty w stopniu naruszającym postanowienia Regulaminu. Należy podkreślić na gruncie tej sprawy, że dokonując korekty zadania projektu Gmina skorygowała kwotę w formularzu wniosku i skoroszycie Excel jednakże, czego nie podważa w niniejszej skardze kasacyjnej, nie przeniosła zmian na wartość projektu, koszty kwalifikowane oraz kwotę dofinansowania w obydwu dokumentacjach (v. ponowna ocena z 13 czerwca 2025 r.). Jak trafnie wskazał w tej ocenie organ, skoro obniżono koszty zadania to następnie należało sprawdzić cały kosztorys przedsięwzięcia w aspekcie wpływu dokonanych zmian na pozostałe koszty oraz zgodność dokonanych zmian z postanowieniami Regulaminu bezwzględnie obowiązującymi stronę w tym postępowaniu.Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają oceny, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, co musiało prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art.184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).