Wyrok - I GSK 1608/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 21 stycznia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2191/25 w sprawie ze skargi A. Z. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w WOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2191/25 w sprawie ze skargi A. Z. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
21 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryk Wach
Podstawa prawna
art. 153
ppsa
art. 182
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 193
ppsa
art. 141
ppsa
art. 170
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 23 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2191/25 – w sprawie ze skargi A. Z. (dalej: skarżąca) na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: organ) z dnia 4 lipca 2025 r., nr MJWPU.WOD.420-03XS/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazał sprawę Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpatrzenia.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.:1) błędną wykładnię art. 153 p.p.s.a., a przez to obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 76 w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 ppkt a) w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz. U. 2022 r., poz. 1079; dalej: ustawa wdrożeniowa) przez niewykonanie wyroku WSA i niezgodne z treścią wyroku WSA dokonanie ponownej oceny projektu, podczas gdy organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do uprzedniego wyroku, który zapadł w przedmiotowej sprawie (sygn. akt V SA/Wa 213/25 z dnia 25 lutego 2025 r.), a ponowne rozpatrzenie protestu miało na celu zweryfikowanie wcześniejszych ustaleń w świetle wytycznych sądu oraz ponowną analizę argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, instytucja nie była jednak zobligowana do zmiany merytorycznej oceny projektu, ponieważ nie stwierdzono naruszeń prawa ani przesłanek uzasadniających korektę pierwotnie przyznanych punktów;2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 76 w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 ppkt a) w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej przez niewykonanie wyroku WSA i niezgodne z treścią wyroku WSA dokonanie ponownej oceny Projektu, podczas gdy Organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do uprzedniego wyroku, który zapadł w przedmiotowej sprawie (sygn. akt V SA/Wa 213/25 z dnia 25 lutego 2025 r.), a ponowne rozpatrzenie protestu miało na celu zweryfikowanie wcześniejszych ustaleń w świetle wytycznych sądu oraz ponowną analizę argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, instytucja nie była jednak zobligowana do zmiany merytorycznej oceny projektu, ponieważ nie stwierdzono naruszeń prawa ani przesłanek uzasadniających korektą pierwotnie przyznanych punktów;3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z regulaminem naboru nr [...] poprzez uznanie przez Sąd, iż organ zignorował stanowisko Sądu w sprawie, podczas, gdy ponownie rozpoznając sprawą zastosował się do uprzedniego wyroku, który zapadł w przedmiotowej sprawie (sygn. akt V SA/Wa 213/25 z dnia 25 lutego 2025 r.), a ponowne rozpatrzenie protestu miało na celu zweryfikowanie wcześniejszych ustaleń w świetle wytycznych sądu oraz ponowną analizą argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę;4) art. 43, art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku strony przeciwnej w sposób niezgodny z zasadami bezstronności, rzetelności i przejrzystości i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu, przekazując jednocześnie sprawą do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucją, podczas gdy ocena wniosku strony przeciwnej została przeprowadzana zgodnie z prawem;5) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że organ, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku skarżącej w sposób niezgodny z zasadami bezstronności, rzetelności i przejrzystości i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucją, podczas gdy ocena wniosku strony przeciwnej została przeprowadzana zgodnie z prawem.2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z regulaminem naboru nr [...] poprzez pominięcie przez Sąd treści regulaminu naboru, a w konsekwencji błędnego uznania przez Sąd, iż organ dokonał dowolnej oceny wniosku, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do oddalenia skargi.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi. Oprócz tego organ wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.W pierwszej kolejności zostały rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ ich ocena ma podstawowe znaczenie w sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny musi uwzględnić, że w sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. o sygn. V SA/Wa 213/25, stwierdzając, że dokonana przez organ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazując sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.Stawiane przez organ zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., w powiązaniu z innymi wskazywanymi regulacjami nie są zasadne.Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. - którą to regulację skarżący kasacyjnie organ pomija - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uwzględniając te regulacje podkreślić należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., I OSK 2202/20; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Zatem rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. II OSK 351/20). Odnosi się to wprawdzie do sentencji orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to odnosi się również do motywów orzeczenia.Sąd rozpoznający spór między tymi samymi stronami musi zatem przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak określono ją w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest bowiem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a jej oddziaływaniem objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie w danej sprawie. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Związanie to dotyczy oceny prawnej, czyli wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, co może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego (zob. m.in. wyroki NSA: z 1 października 2024 r., II FSK 30/22; z 22 stycznia 2025 r., II GSK 2090/24; z 5 czerwca 2025 r., III OSK 339/23).Jak już wskazano, w prawomocnym wyroku w sprawie z dnia 25 lutego 2025 r. o sygn. V SA/Wa 213/25 stwierdzono, że dokonana przez organ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik dokonanej oceny. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził brak rzetelnej i obiektywnej oceny w zakresie oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 (tj. adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie). Wadliwość oceny polegała na: nierzetelnej i fragmentarycznej analizie wniosku o dofinansowanie oraz uznaniu, że rzekomo we wniosku o dofinansowanie nie występują określone postanowienia, mimo iż przedmiotowe postanowienia zostały wskazane we wniosku o dofinansowanie; niekierowaniu się brzmieniem kryterium i dokonywaniu oceny w sposób dowolny; stawianiu względem wnioskodawczyni wymagań nie wynikających z kryteriów oceny.Odnosząc się zaś szczegółowo do oceny pierwszego eksperta, WSA w wyroku V SA/Wa 213/25 wskazał, że wsparcie w formie kształcenia i ustawicznego doskonalenia zawodowego kadry zaangażowanej w realizację projektu zostało wskazane w pkt C.1.; [...] wniosku o dofinansowanie. Natomiast w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, w szczególności w sekcji dotyczącej opisu grupy docelowej (tj. C.2) nie wskazano wprost, że obowiązkiem skarżącej było wskazanie w tym miejscu wniosku o dofinansowanie również kadry projektu. Co więcej, analiza wszystkich podsekcji (tj. C.2.1.-C.2.6. Instrukcji) nie wskazuje nawet miejsca, w którym powinna zostać wskazana kadra projektu. Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie, że niedopuszczalne jest posługiwanie się nie tylko ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny, ale kryteriami, które nie były wcześniej wskazane w regulaminie konkursu.Mając na uwadze powyższą ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu, że organ w zaskarżonej informacji całkowicie zignorował powyższe wiążące stanowisko WSA. Organ stwierdził bowiem, że projekt obligatoryjnie musi obejmować wsparcie kadry realizującej ścieżki kształcenia. Brak opisu tych osób oraz ich potrzeb i oczekiwań - mimo dostępnych pól we wniosku - stanowi istotny brak, uzasadniający obniżenie punktacji. Osoby te jako odbiorcy wsparcia stanowią grupę docelową projektu, której charakterystyka i potrzeby powinny być jednoznacznie opisane we wniosku, zgodnie z wymogami sekcji C.2. Tymczasem - jak wynika z prawomocnego orzeczenia WSA - skarżąca: a) wskazała wsparcie kadry zaangażowanej w realizację projektu (w pkt C.1); b) obowiązek zamieszczania omawianych danych w pkt C.2 wniosku nie wynikał z Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu; c) brak jest w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu wskazania miejsca wskazania kadry projektu.Porównanie oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku oraz ponownego rozstrzygnięcia organu w powyższym zakresie nie pozostawia wątpliwości odnośnie tego, że organ nie zastosował się do oceny Sądu.Analogicznie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do wiążącej w sprawie oceny WSA dotyczącej opinii (oceny) drugiego z ekspertów w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 3. W tym zakresie WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. o sygn. V SA/Wa 213/25 uznał wadliwość zarzutów eksperta dotyczących uzasadnienia wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie grupy docelowej (sekcja C.2 wniosku o dofinansowanie). Stwierdził, że przywołane w uzasadnieniu skargi zapisy zawarte we wniosku zostały pominięte przez ekspertów oraz organ. Natomiast z wniosku wynika, że skarżąca, uzasadniając wybór grupy docelowej, przedstawiła merytoryczne uzasadnienie takiego wyboru. Wnioskodawczyni wskazała, iż przeprowadziła własne badanie, ale również oparła się na oficjalnych publikacjach wydanych przez organy państwa. Sąd podkreślił przy tym, że organ pominął powyższe kwestie, poprzestając na lakonicznych twierdzeniach o wadliwości wniosku o dofinansowanie - co oznaczało, że z jednej strony organ stwierdził brak precyzyjnego opisu grupy docelowej, a z drugiej strony pominął konkretne argumenty merytoryczne wskazane wprost we wniosku o dofinansowanie.Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu, że w powyższym zakresie organ nie odniósł się do zawartości wniosku. Na s. 10 zaskarżonej do WSA informacji zawarto jedynie ogólnikowe twierdzenia, które nie odnoszą się wprost do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu.Podzielić także należy ustalenia Sądu I instancji dotyczące oceny opisu tworzenia listy rezerwowej. W przywołanym prawomocnym wyroku Sąd wskazał bowiem, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu stwierdził bezzasadność zarzutu eksperta dotyczącego braku opisu tworzenia listy rezerwowej, ale jednocześnie powyższe nie znalazło odzwierciedlania w ilości przyznanych punktów. Tymczasem, zawarte w uzasadnieniu ponownego rozstrzygnięcia protestu stanowisko (s. 12-13) także nie zawiera merytorycznego jego uzasadnienia. Organ poprzestał jedynie na ogólnikowym powoływaniu się na rangę (wagę) tego elementu oceny.W kontekście dotychczasowych ustaleń skutku nie mogły odnieść pozostałe zarzuty zgłoszone przez organ. Także i z tej przyczyny, że nie zawierają one wymaganego - zgodnie z dyspozycją art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść zaś rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w możliwym do zidentyfikowania zakresie odnoszącym się do zarzutów zgłoszonych w pkt 1.4, 1.5 oraz pkt 2 jej petitum, zawiera jedynie wyrażenie własnych opinii i stanowiska w sprawie, a także polemikę z ustaleniami Sądu I instancji, w tym i w zakresie w jakim wypowiedział się WSA w prawomocnym w sprawie orzeczeniu.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).