Wyrok - II OSK 1750/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/23 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Klimatu i ŚrodowiOddalono skargę kasacyjną. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/23 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 443/23, oddalił skargę P. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 września 2022 r., znak [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy K. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej nowy kierunek zagospodarowania terenu, a dokładnie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Obszarem uzgodnienia jest dz. ewid. nr [...] w obr. ewid. R. R., jedn. ewid. K., w granicach [...] Parku Narodowego.Dyrektor Parku, postanowieniem z 16 listopada 2021 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia dokumentów zarządczych dla Parku, w tym będących w fazie projektowej, istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zaznaczył, że przedmiot uzgodnienia dotyczy nieruchomości gruntowej wykorzystywanej rolniczo, na obszarze ochrony krajobrazowej. Zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania odstępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", w tym od zakazu wprowadzania zabudowy. Następnie omówił wpływ planowanego zagospodarowania przestrzeni na walory krajobrazowe Parku, siedliska przyrodnicze oraz gatunki zwierząt, w szczególności ptaków i płazów. Zwrócił również uwagę na ewentualne spływy powierzchniowe na tereny niżej położone, gdzie realizowane jest zadanie ochronne dot. ochrony płazów.P. D. – dalej: "inwestor", złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 września 2022 r., Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie.W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, prawidłowo stwierdziły organy, że obiekty kubaturowe fragmentując siedliska uniemożliwiają prowadzenie obserwacji i żerowania zgodnego z biologią gatunków. Kierunek zagospodarowania proponowany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest wprost sprzeczny z tymi wymogami. W związku z tym pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2 u.o.p. i narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku narodowego, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka.Kolejnym argumentem przeciwstawiającym możliwości dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie była zdaniem Sądu meriti potrzeba zachowania i ochrony różnorodności biologicznej oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych. Wskazane zagadnienia wynikają z art. 8 ust. 2 u.o.p. a ich dopełnienie stanowi obowiązek Dyrektora Parku (art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Osoby gospodarczo wykorzystujące nieruchomości gruntowe w granicach Parku, korzystają ze zwolnienia z obowiązywania zakazów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., tylko wtedy gdy odpowiada to utrwalonemu sposobowi gospodarczego wykorzystania, a zatem nie narusza zasad ochrony krajobrazowej. Z tego punktu widzenia, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można przyznać racji inwestorowi, że w wyniku posadowienia budynków mieszkalnego i gospodarczego w obszarze otwartym i wolnym od zabudowy kubaturowej, zachowany zostanie charakter gospodarczego wykorzystania przestrzeni (z uwagi na prowadzoną działalność).Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje obszar wolny od jakiejkolwiek zabudowy w pasie gruntów w użytkowaniu rolniczym albo o funkcji konserwatorskiej (przyrodniczej), o szerokości niemniej niż 700 m (pomiar w linii prostej pomiędzy zabudowaniami na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] - linia wyznacza oś przebiegającą przez nieruchomość objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy). Z dokumentacji projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że ma dojść do posadowienia budynków w ramach zabudowy zagrodowej. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" definiujemy jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Stąd, choć organy w części zgadzają się z tezą inwestora dotyczącą kontynuacji funkcji (rozważając gospodarstwo rolne generalnie), to już nie zgadzają się w kontekście ich gospodarczego wykorzystania (w rozumieniu u.o.p.).W związku z tym, posadowienie budynków, w tym budynku gospodarczego, w ocenie Sądu meriti, nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust 2 pkt 5 u.o.p. Realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych Parku, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Inwestycja będzie wiązała się z się z dalszym, pogłębiającym zniekształceniem siedlisk przyrodniczych w obrębie ewidencyjnym R. R. oraz będzie pogarszała stan zachowania: "zasobów, tworów i składników" parku narodowego, z których każdy bez wyjątku, choćby najmniejszy i najpowszechniejszy, podlega ochronie prawnej (in fine art. 8 ust. 1 u.o.p.). Z tego puntu widzenia realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje dalszą degradację składników przyrody Parku, oddziałując na otoczenie dużo intensywniej aniżeli aktualny sposób wykorzystania. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z celami Parku, jako że jest sprzeczna z dyrektywami, dla których tenże utworzono. Sąd Wojewódzki w pełni podzielił wskazane spostrzeżenia organów w tym zakresie.Organy zwróciły również uwagę na problem wpływu nowego zagospodarowania terenu na siedlisko bagienne ulokowane na południe od przedmiotu uzgodnienia. Wskazano między innymi, że inwestycja może wpływać na stan siedliska i stan ochrony gatunków płazów objętych ochroną gatunkową tam występujących. Miejsce inwestycji ulokowane jest na wysoczyźnie morenowej, powyżej Jeziora [...], a powierzchnia działki jest fragmentarycznie pofałdowana, w okresie po realizacyjnym może dojść do spływów powierzchniowych z powierzchni przekształconych antropogenicznie.Zasadnie również, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy w postanowieniach odnoszą się do oceny wpływu nowego kierunku zagospodarowania terenu na krajobraz Parku. Zgodnie z art. 117 ust. 2 u.o.p., na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, która zgodnie z art. 5 pkt 8 u.o.p., polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu.Organy w niniejszej sprawie wskazały również na art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., stwierdzając, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcie: "gospodarczego wykorzystywania", które jako pojęcie nieostre, należy rozważać szeroko. Niemniej jednak, niezależnie czy mowa w takim przypadku o gruncie rolnym, zabudowanym czy użytkowanym w inny sposób, ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech (wytworzonych i utrwalonych) krajobrazu.Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że zakazów z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się do obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego, na których w obszarze ochrony krajobrazowej dochodzi łącznie do (1) gospodarczego wykorzystywania gruntu i (2) wykonania prawa własności. Zastosowana w brzmieniu przepisu koniunkcja ("oraz") wskazuje konieczność rozpatrywania obu przesłanek (tez) łącznie w celu odczytania normy prawnej. Tym samym zastosowanie odstępstwa generalnego (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.) następuje jedynie wówczas, gdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości w granicach parku narodowego jednocześnie wykorzystuje go gospodarczo i wykonuje w ten sposób prawo własności. Rozdzielne czytanie tych okoliczności prowadziłoby do błędnego przekonania, że każdy kto m.in. wykonuje prawo własności w granicach parku narodowego, zwolniony jest z przestrzegania obowiązujących zakazów na użytkowanych przez siebie nieruchomościach.Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w całości, pomimo że skarga wniesiona przez skarżącego była w pełni zasadna i zasługiwała na uwzględnienie w całości, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja stanowić może zagrożenie wewnętrzne [...] Parku Narodowego w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych dowodów na tę okoliczność, a organy oparły się w tym zakresie jedynie na swoich wątpliwościach, przypuszczeniach;II. naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że teren, na którym skarżący planuje zrealizować inwestycję, nie odpowiada obszarowi w trakcie gospodarczego wykorzystania w sytuacji, gdy przedmiotowy teren wykorzystywany jest już rolniczo, a planowaną zabudową skarżący planuje kontynuować tą funkcję rolniczą, zatem obszar ten jest i nadal będzie w trakcie gospodarczego, rolniczego wykorzystywania tyle, że w pełniejszym zakresie;2) art. 8 ust. 2 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja skarżącego naruszy cele, dla który utworzony został [...] Park Narodowy w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych podstaw do zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska, a w konsekwencji zniweczyć cel, dla którego [...] Park Narodowy został utworzony.Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;- zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;- rozpoznanie sprawy na rozprawie.Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. wniosków o przyznanie płatności w latach 2018-2023 r. na okoliczność: "gospodarczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, uzyskiwania dopłat za uprawę przedmiotowej nieruchomości, braku zagrożenia dla [...] Parku Narodowego z uwagi na planowaną inwestycję".W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. i P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.Nie można podzielić zarzutu, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał w sprawie prawidłowej i kompleksowej oceny zgodności z przepisami procedury administracyjnej postępowania organów administracji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego i dokonały prawidłowego wyważenia interesu skarżącego i interesu publicznego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w granicach [...] Parku Narodowego. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zasadniczo chodzi o kontynuację dotychczasowej funkcji (generalnie gospodarstwo rolne, a zabudowa dotyczy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego). Jako gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. rozumiano sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości w parku narodowym.Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stoi na stanowisku, że interpretacja przepisów art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. nie może zupełnie wykluczać sposobu gospodarczego korzystania z obszarów objętych ochroną krajobrazową, co polegać miałoby jedynie na zachowaniu status quo i zakazu budowy jakichkolwiek budynków, w sytuacji gdy działka jest wykorzystywana rolniczo. Trafnie jednak Sąd pierwszej instancji podnosił, że ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił przyczyny, dla których w jego ocenie proponowana zabudowa, w kształcie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych wszystkich względów nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy.Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego kasacyjnego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. wniosków o przyznanie płatności w latach 2018-2023 r. na okoliczność: "gospodarczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości", trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 8 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.W myśl postanowień art. 8 u.o.p. park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (ust. 1). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 2). Aby doprowadzić do realizacji celów, którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, że zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć - zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową (zob. (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 260/19, LEX nr 3334117). Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p w zakresie wykonywania prawa własności, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., lecz odsyła w tym zakresie do unormowań K.c. Zgodnie zaś z art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.Prawo własności pomimo, że jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów K.c., które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. III OSK 1582/23, LEX 3834117).Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym chociażby rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych określony w art. 8 u.o.p. jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2776/14, LEX nr 2102241).Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych Parku, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Inwestycja będzie wiązała się z się z dalszym, pogłębiającym zniekształceniem siedlisk przyrodniczych w obrębie ewidencyjnym R. R. oraz będzie pogarszała stan zachowania: "zasobów, tworów i składników" parku narodowego, z których każdy bez wyjątku, choćby najmniejszy i najpowszechniejszy, podlega ochronie prawnej (in fine art. 8 ust. 1 u.o.p.). Z tego puntu widzenia wprowadzenie zabudowy w obszarze otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu opisywanego obszaru. Argument skarżącego wskazujący na to, że: "w niedalekiej odległości znajdują się zabudowania o zbliżonym charakterze" jest jedynie subiektywnym odczuciem pojęcia "niedaleka odległość" i indywidualnym poczuciem brakiem wpływu planowanej inwestycji na walory podlegające ochronie a wynikające z u.o.p. Zatem z uwagi na brak możliwości pogodzenia planowanego przekształcenia z walorami krajobrazu podlegającymi ochronie, niezależnie od ich subiektywnego odbioru przez Inwestora, nie można było uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie sporne postanowienia są prawidłowe.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Proponowana bowiem inwestycja polegająca m.in. na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego nie będzie stanowić dotychczasowego gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, skoro nieruchomość ta jest niezabudowana (istnieje obszar wolny od jakiejkolwiek zabudowy w pasie gruntów w użytkowaniu rolniczym albo o funkcji konserwatorskiej, o szerokości niemniej niż 700 m). Wobec tego, że zamierzenie inwestycyjne objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji dotychczasowego gospodarczego wykorzystania nieruchomości w obszarze objętym ochroną, za prawidłowe należało uznać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a..