Wyrok - I GSK 258/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 450/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławczeOddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 450/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ol450/22 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej, po wznowieniu postępowania, w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Prezydent Olsztyna decyzją z 26 czerwca 2017 r. określił w stosunku do poprzedniczki prawnej Spółki (C.) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi "edukacyjno-pedagogiczne" za 2012 r. Decyzja ta, wskutek odwołania poprzedniczki prawnej strony, została utrzymana w mocy decyzją SKO z 23 października 2017 r. Postanowieniem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 13/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę C. Sp. z o.o. na decyzję SKO w sprawie zwrotu dotacji oświatowej.Spółka (następca prawny C. Sp. z o.o.), wnioskiem z 6 grudnia 2021 r., powołując art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), zwróciła się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2017 r.. We wniosku tym podano, że pełnomocnik Spółki, zapoznając się w dniu 9 listopada 2021 r. z dokumentacją Urzędu Kontroli Skarbowej w Olsztynie, który przeprowadził kontrolę w szkołach C.w zakresie zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za lata 2012-2013, stwierdził, że organ I instancji nie otrzymał szeregu dowodów zebranych w toku kontroli skarbowej.Postanowieniem z 17 lutego 2022 r. SKO wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, a następnie zaskarżoną decyzją odmówiło uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podało, że decyzja Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2017 r. wydana została w następstwie kontroli skarbowej przeprowadzonej w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przelewanymi w formie dotacji przez Urząd Miasta między innymi w 2012 r. dla szkół prowadzonych przez poprzedniczkę prawną Spółki. Wskazało, że protokół z tej kontroli został włączony do materiału dowodowego prowadzonego postępowania, zaś organ badał sprawę na podstawie przedłożonych do kontroli umów i aneksów o świadczenie usług edukacyjnych. Zdaniem SKO, na podstawie tych dokumentów ujawniono nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji, która w części została przeznaczona na usługi edukacyjno-pedagogiczne świadczone przez firmę "C." J., będącą pośrednikiem. Uznano, że wydatków poniesionych na usługi świadczone przez tę firmę nie można było zaliczyć do wydatków bieżących, które w sposób bezpośredni służyły realizacji celów i zadań konkretnej szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Stwierdzono, że działanie organu prowadzącego w tym wypadku było niecelowe, nieuzasadnione, nie przyczyniało się do lepszej realizacji procesu kształcenia, a wręcz narażało organ prowadzący szkoły na ponoszenie kosztów pośrednictwa, niestanowiących kosztów realizacji procesu kształcenia i edukacji ze środków otrzymanej dotacji. Aby spełnić wymogi określone w art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.), organ prowadzący szkołę winien bezpośrednio sam zatrudniać nauczyciela.Zdaniem Kolegium, nowe dowody przedstawione przez pełnomocnika Spółki we wniosku o wznowienie postępowania nie prowadzą do zmiany tych ustaleń, a tym samym do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium oceniło bowiem, że żaden z tych dokumentów nie odnosi się do prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej. W tych okolicznościach SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również żadna inna przesłanka określona w art. 145 § 1 k.p.a. i dlatego nie znalazło podstaw do uchylenia własnej decyzji w sprawie zwrotu dotacji oświatowej. Dodało, że w niniejszej sprawie wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2012.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r.Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie skarżąca wskazała pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. wówczas, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego skarżący powołał dokumenty zgromadzone w toku kontroli prowadzonej przez UKS w Olsztynie w zakresie zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za lata 2012-2013.Sąd przyznał rację SKO, które twierdzi, że nie mają cechy istotności w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazane przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym dowody i okoliczności faktyczne wywodzone z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Olsztynie oraz pism: Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z 18 października 2013 r., Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej z 6 października 2014 r. i UKS w Olsztynie z 12 października 2015 r. Przedstawione przez skarżącą dowody pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ocena stwierdzonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie była w żaden sposób uzależniona od tego, jaką decyzję w zakresie realizowanej w ramach nadzoru pedagogicznego kontroli doraźnej podjął organ właściwy w przedmiocie spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o., tj. kwalifikacji stawianych nauczycielom jak dla nauczycieli szkół publicznych.WSA podkreślił, że wynik kontroli w zakresie kwalifikacji nauczycieli, przeprowadzonej przez kuratora oświaty na podstawie art. 33 ust. 1 ww. ustawy, nie stanowi prejudykatu w sprawie zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem, w której organ dotujący jest obowiązany do przeprowadzenia własnych i samodzielnych ustaleń.Zdaniem Sądu, wnioski w zakresie protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej wobec skarżącego w ramach nadzoru pedagogicznego same w sobie nie uzasadniają twierdzeń o istnieniu jakiejkolwiek zależności z decyzją w przedmiocie zwrotu dotacji, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skarżącego. Idąc dalej, wskazać należy, że przedmiotem kontroli kuratorium oświaty było wyłącznie posiadanie kwalifikacji przez nauczycieli, którzy w 2012 r. prowadzili obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Natomiast podstawą do orzeczenia o zwrocie dotacji były ustalenia organu dotującego, że wydatki poniesione przez skarżącego na opłacenie faktur wystawionych przez J. Ł., dokumentujących świadczenie usług edukacyjnych, nie mogą zostać uznane za wydatki bieżące skarżącego, służące bezpośrednio realizacji celów i zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Istotnym elementem oceny prawnej zawartej w decyzji o zwrocie dotacji było ustalenie, że skarżący zatrudniał nauczycieli nie bezpośrednio, lecz z udziałem innej osoby, tj. ww. J. Ł. jako pośrednika, który otrzymywał od skarżącego wynagrodzenie procentowe – od kwoty przyznanej dotacji. W ocenie Sądu, dowody zaoferowane we wniosku o wznowienie, nie podważają oceny zawartej w decyzji o zwrocie dotacji.W ocenie Sądu, ewentualne braki w materiale dowodowym sprawy skarżący mógł kwestionować w toku postępowania zwykłego, zaś obecnie, w trybie wznowienia, jest to niedopuszczalne. Oparcie rozstrzygnięcia sprawy na niepełnym materiale dowodowym nie stanowi podstawy wznowieniowej i nie uzasadnia uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie, nawet gdyby zarzuty w tym zakresie okazały się słuszne. Szczególny tryb wznowienia postępowania administracyjnego nie służy bowiem zwalczaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne dotyczy tylko najpoważniejszych wad postępowania; nie może zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy.W stanie sprawy podkreślenia wymaga, że pewne kategorie wad postępowania zwykłego zakończonego decyzją mogą być zwalczane przez stronę wyłącznie w ramach przysługujących jej w tej kategorii postępowań środków zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu odwoławczego. W postępowaniu zwykłym strona nie doznaje ograniczeń w zakresie formułowania zarzutów, które mogą dotyczyć zarówno naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja strony w postępowaniach nadzwyczajnych, gdyż są one z woli ustawodawcy ograniczone do oceny zaistnienia w sprawie określonych przesłanek ustawowych bądź ich braku. Wystąpienie przesłanki nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych nie stanowi "wytrycha" do otwarcia na nowo postępowania dowodowego w sprawie.Zdaniem Sądu, organ trafnie dokonał oceny w kwestii powołanych we wniosku poszczególnych dowodów i okoliczności faktycznych, które – w ocenie skarżącego – miały potwierdzać spełnienie przez nią przesłanek z art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowodem lub okolicznością faktyczną, która miałaby w tym postępowaniu charakter istotny, byłby tylko taki dowód lub taka okoliczność, który potwierdziłyby zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, że szkoła niepubliczna zatrudniała nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych. Takich dowodów i okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał. Dowody i okoliczności powołane we wniosku o wznowienie dotyczą czynności realizowanych w ramach nadzoru pedagogicznego i oceny dowodów przedłożonych wizytatorom w toku kontroli doraźnej. Przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania dowody nie przeczą dotychczasowym ustaleniom organu dotującego i nie są w stanie skutecznie podważyć ostatecznej decyzji, a zatem uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.W przedmiocie zaś argumentacji skargi dotyczącej błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. WSA zauważył, że błędna wykładnia przepisu, dokonana w decyzji ostatecznej, nie mieści się wśród przesłanek wznowienia postępowania, a więc nie może być okolicznością uzasadniającą żądanie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (w której oceniono, że nie posiadają wymaganego na podstawie ww. przepisu waloru bezpośredniości zakwestionowane wydatki, pokrywane z dotacji oświatowej). Niemniej jednak Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do wymogu bezpośredniego związku pomiędzy wydatkami finansowanymi z dotacji a zadaniami realizowanymi przez szkołę.Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:I. naruszenie prawa procesowego (art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.)), tj.:a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie, w jakim organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności - poprzez powtórzone za organem wydającym decyzję ostateczną błędne oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej w chwili wydawania decyzji podstawie prawnej w postaci art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o.;b) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także, w jakim Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jak również, w jakim Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niezgodne ze wskazanymi normami nieuwzględnienie błędnego powołania się przez organ wydający decyzję ostateczną na art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. oraz innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, wskazanych w niniejszej skardze;c) art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. art. 76 § 1 - 3 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie kompletu materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że:- dokumenty przedłożone przez skarżącego do wniosku o wznowienie postępowania nie są istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości wydatkowania decyzji oświatowej, gdy tymczasem potwierdzają one jednoznacznie prawidłowość zatrudniania, a w konsekwencji wydatkowania przez skarżącego środków uzyskanych z dotacji Urzędu Miasta Olsztyna;- uznanie, iż konieczne są inne dowody na potwierdzenie, że szkoła zatrudniała nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, przyjmując, iż dowód w postaci protokołów z kontroli merytorycznego organu tj. Kuratorium Oświaty, powołanego do kontroli tych okoliczności nie jest wystarczający,d) przyjęcie, iż przedmiotowa dotacja nie została wydatkowa zgodnie z art. 90 ust. 3 d u.s.o. w sytuacji, gdy żaden z organów nie zakwestionował, że środki zostały przeznaczone na pensje nauczycieli, co wprost wynika z protokołów kontroli organów kontrolnych,e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.), tj.:a) art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej, tj. na dzień 23 października 2017 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na;- uznaniu, że dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym niekwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów,- braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co winno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem,- braku zakwestionowania pod kątem formalnoprawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż szkoła lub organ prowadzący nie spełniły normy prawnej określonej w art. 7 ust. 3 u.s.o.;- braku kwestionowana pensji nauczycieli przy jednoczesnym jasnym określeniu w protokole kontroli Urzędu w tym Celno - Skarbowego, iż nauczyciele otrzymali pensie, co zostało wyliczone w poszczególnych tabelach organów kontrolnych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.W pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut najdalej idący, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten okazał się nieskuteczny.Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze te wyjaśnienia uznać należało, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec braku jego uzasadnienia, nie poddawał się ocenie merytorycznej. To zaś oznacza jego nieskuteczność.Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do oceny pozostałych zarzutów zgłoszonych w petitum skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji poddaje się kontroli kasacyjnej.Zaznaczenia jednak wymaga, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Nie może zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje, że uzasadnienie odnosi się tylko do części regulacji prawnych wskazywanych w zarzutach jako naruszone. Dlatego ocena zgłoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów została dokonana w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie.Dla dalszych ocen znaczenie ma, że skarga kasacyjna dotyczy orzeczenia, które zapadło w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej określającej zwrot dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r., po wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania spółka powołała się na nowe dowody w postaci następujących, oznaczonych stosownymi numerami dowodów z dokumentów: - protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Olsztynie; - pisma z 18 października 2013 r., skierowanego przez Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty do Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej; pisma z 6 października 2014 r., skierowanego przez Departament Prawny Ministerstwa Edukacji Narodowej do Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty; pisma z 12 października 2015 r. przesłanego przez UKS w Olsztynie do Kuratorium Oświaty w Olsztynie, które - jej zdaniem uzasadniają wznowienie postępowania. Dowody te miały dowieść, że dotacja w określonej do zwrotu części (orzeczonej w decyzji ostatecznej) wydatkowana była zgodnie z obowiązującymi regulacjami, ponieważ wydatki zostały poniesione na wynagrodzenia prawidłowo zatrudnionych przez spółkę nauczycieli w świetle ówcześnie obowiązującego art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. W przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że Kuratorium Oświaty w Olsztynie był organem kompetentnym i jedynie upoważnionym do badania prawidłowości zatrudnienia nauczycieli w szkołach, który stwierdził, że w latach 2010-2012 wszyscy nauczyciele byli zatrudnieni zgodnie z ww. przywołaną regulacją oraz ówcześnie obwiązujących przepisów rozporządzenia wykonawczego.Wskazania wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przebiega ono według ściśle określonej procedury. W pierwszej kolejności organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu i został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b k.p.a., a także czy dotyczy decyzji ostatecznej i został wniesiony w przepisanym terminie. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe nie stanowi jednak podstawy do ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie; nie jest jego kontynuacją. Nie zastępuje ono kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji (por. np. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1630/24; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).W zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu WSA, przyznając rację organowi, stwierdził, że nie mają cechy istotności w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazane przez stronę w postępowaniu wznowieniowym dowody i okoliczności faktyczne z nich wywodzone, przedstawiając szczegółową argumentację takiego stanowiska.W kontekście takiego ustalenia Sądu I instancji - i wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym mowa była na wstępie - istotne znaczenie ma, że w podstawach kasacyjnych nie wymieniono żadnego przepisu, który wprost odnosiłby się do postępowania uregulowanego w dziale II rozdziale 12 k.p.a., w tym jeżeli chodzi o ocenę powołanych we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Spowodowało to istotne ograniczenie kontroli kasacyjnej w sprawie niniejszej oraz wpłynęło także na ocenę skuteczności postawionych zarzutów.Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty zawarte w pkt Ia) i Ib) petitum skargi kasacyjnej. W ich ramach strona z jednej strony wskazuje, że Sąd I instancji odmówił waloru istotności przedstawionym dokumentom (bez argumentacji, która dotyczyłaby wykładni czy stosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - co wynika już w ww. ustaleń NSA), a są one kluczowe dla uznania, że skarżąca działała zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 pkt 6 ww. u.s.o. Z drugiej zaś strony spółka podnosi, że WSA nie zauważył, że decyzja ostateczna od początku zasługiwała na uchylenie, a to z uwagi na to, że art. 7 u.s.o., na którym organy obu instancji oparły swoją decyzję został uchylony w dniu 1 września 2017 r. "Powołanie się zatem w decyzji ostatecznej (czyli decyzji SKO z dnia 23 października 2017 r.) na powyższy, nieistniejący już przepis stanowi rażące naruszenie zasady legalności, wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP" (s. 6 skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie wskazuje także, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, "iż podmiot kontrolowany nie spełnia wymagań określonych w art. 7 ust. 3 pkt 6 ww. u.s.o. (...) jest sprzeczne ze stanowiskiem organu tj. Kuratorium Oświaty w Olsztynie, które przeprowadziło kontrolę w tym zakresie. (...) KO w Olsztynie, wskazało na prawidłowość zatrudniania nauczycieli (...) w świetle ówcześnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty tj. art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o." (s. 5-6 skargi kasacyjnej).Zarzuty te nie mogły odnieść skutku. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że kontrolowane przez WSA postępowanie było prowadzone w trybie wznowieniowym, a nie nieważnościowym. Odnośnie zaś do kwestii obowiązywania art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. oraz możliwości jego zastosowania w sprawie - pomijając w tym względzie niekonsekwencję spółki (która wynika z powyżej wskazanych twierdzeń), zauważyć należy, że art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o., zgodnie z którym "Szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej wymienione w ust. 2, jeżeli zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych (...)" z pewnością obowiązywał w roku 2012. Zatem mógł mieć zastosowanie w sprawie, w ramach której ocenie podlegało - czy z powołanych nowych dowodów wynikało, że strona w roku 2012 poniosła wydatki na zatrudnienie, o którym mowa w przywołanej regulacji. Pozostała argumentacja spółki także nie jest trafna - wobec ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji, które nie są kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Otóż WSA wskazał, że przedmiotem kontroli kuratorium oświaty było wyłącznie posiadanie kwalifikacji przez nauczycieli, którzy w 2012 r. prowadzili w spółce obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Dowodami zaś istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy mogły być dowody, których dotyczyły wezwania kierowane do spółki w toku kontroli prowadzonej przez organ dotujący. Podstawą do orzeczenia o zwrocie dotacji były ustalenia organu dotującego dotyczące wadliwości przedstawionych do rozliczenia dotacją faktur za realizowane na rzecz szkoły (spółki) usługi edukacyjne oraz brak możliwości weryfikacji prawidłowości wysokości kwot za te usługi wobec nieprzedstawienia przez spółkę stosownej dokumentacji, pomimo wezwań organu w tym przedmiocie. Usługi edukacyjne dla spółki były świadczone przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, która zatrudniała nauczycieli. Osoba ta była jednocześnie członkiem zarządu spółki oraz jej wspólnikiem, która wykazywała wydatki do rozliczenia dotacją.W świetle powyżej przedstawionych okoliczności nieuzasadnione są zarzuty wskazane w pkt Ic) ppkt. a i b petitum skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny - mając na uwadze, że wznowione postępowanie administracyjne dotyczyło orzeczonego zwrotu dotacji oświatowej - wskazuje, że uwzględniając dyspozycję art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotacje oświatowe - takie jak w sprawie zakończonej decyzją ostateczną - są to środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegające szczególnym zasadom rozliczania, które są przeznaczone na realizację określonych zadań publicznych. Zatem cechami istotnymi dotacji są rozliczalność oraz określoność przeznaczenia. Wynika z nich (niezależnie od regulacji szczegółowych), że podmiot dotowany zobligowany jest do wykazania - w ramach rozliczania się - dokumentów, które potwierdzają realizację danych zadań, a zatem wykorzystania ich zgodnie ze wskazanym w stosownych regulacjach przeznaczeniem (v. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r., I GSK 1164/20; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Dokumenty te jednak rozpatrywane są zarówno z perspektywy materialnej, jak i formalnej. Konkretyzacja czy klasyfikacja (zmiana klasyfikacji) wydatków finansowanych dotacją, czy to w zakresie szczegółowego ich przedmiotu w danym okresie, czy też ich wysokości w kontekście m.in. stosunków obligacyjnych dotowanego oraz ich realizacji nie może następować w ramach postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli beneficjent dotacji mógł przedstawić stosowne dowody w postępowaniu zwykłym, i leżało to w jego interesie. Prowadziłoby to bowiem do sanowania zaniechań beneficjenta dotacji, co nie mogło by być - na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - uznane za przedmiot postępowania nadzwyczajnego. W kontekście tych wyjaśnień trzeba zwrócić uwagę, że wydatki na zakup usług edukacyjnych nie zostały w rozliczeniu dotacji przedstawione przez spółkę w grupie wydatków "wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy", ale jako "inne wydatki" (v. uzasadnienie decyzji zwrotowej organu I instancji, która to decyzja została utrzymana w mocy). To oznacza, że sama spółka nie traktowała spornych wydatków jako rozdysponowań na rzecz zatrudnianych nauczycieli.Skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię. Pomimo tak postawionego zarzutu, faktycznie odnosi się on do zastosowania ww. regulacji w kontekście postępowania pierwotnego, w wyniku którego orzeczono zwrot dotacji. Należy wskazać, że błędna wykładnia, tak jak i ewentualna błędna ocena dowodów nie mogą być podstawą postępowania wznowieniowego. Uchybienia takie powinny być zwalczane w postępowaniu instancyjnym, z wykorzystaniem zwyczajnych środków odwoławczych i ewentualnie podstawy nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Jak już natomiast zaznaczono, postępowanie wznowieniowe nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, a tylko w granicach podstaw wznowienia.Niemniej jednak, wykładnia tego przepisu zaprezentowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzemieniu mającym zastosowanie w sprawie) dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b tej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. należy przyjąć, że dotacje nie mogą być wydatkowane na każdy cel, lecz są przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę czy też pokrywaniu wszelkich ich działalności (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13 oaz z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1858/12 oraz w Mateusz Plich - Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo). Omawiany przepis wyznacza zatem granice wykorzystania środków z dotacji, wskazując na celowość (przeznaczenie) tego wykorzystania, a także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania dotacji. Zatem aby dotację można było uznać za wydatkowaną zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy wydatkami finansowanymi z dotacji a zadaniami realizowanymi przez szkołę.Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.