Wyrok - II OSK 717/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1549/22 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora NadzorOddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1549/22 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzor
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
świadek
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jan Szuma
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1549/22 oddalił skargę L.C., dalej "skarżący" na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, dalej "WINB" z 19 maja 2022 r. nr 860/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej "Pr.bud" utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" z 28 marca 2022 r., nr 29/2022, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego.Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:1. naruszenie przepisów prawa materialnego:a. art. "3 ust. 2" Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzące do bezpodstawnego przyjęcia, iż obiekt, którego dotyczyły postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, jest budynkiem wobec stwierdzenia, iż jest on trwale związany z gruntem - w sytuacji, w której z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby obiekt ten był związany trwale z gruntem, a jego dolna część znajduje się nad powierzchnią gruntu, przy czym organy administracji nie dokonały weryfikacji, w jaki sposób został on przytwierdzony do gruntu i co miałoby powodować, iż przytwierdzenie to nosi cechy trwałego związania z gruntem, w tym m.in. tego, w jaki sposób obiekt został połączony z rurami PCV, które miałyby nosić cechy "fundamentu punktowego", a także tego, czy obiekt może być odłączony od tych rur bez prac ziemnych;b. art. "3 ust. 6" Pr.bud. oraz art. "3 ust. 7", 7a i 8 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzące do niezasadnego przyjęcia, iż konserwacja obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] stanowiła budowę nowego obiektu budowlanego, bądź odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę - w sytuacji, gdy w tym samym miejscu istniał budynek od co najmniej 1984 r., będący gołębnikiem, w związku z czym wszelkie prace wykonane przez skarżącego winny zostać zakwalifikowane jako remont już istniejącego budynku, gdyż obiekt ten zachował swoje pierwotne parametry użytkowe, tj. był użytkowany uprzednio i następczo jako gołębnik, zaś remont dopuszcza zastosowanie nowych materiałów budowlanych w miejsce zużytych elementów, natomiast materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie na przyjęcie, iż zmianie uległy jakiekolwiek charakterystyczne parametry obiektu, mające wpływ na jego kubaturę;c. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do bezzasadnego uznania, iż wydanie w stosunku do obiektu objętego postanowieniem PINB w [...] nr 29/2022 o wstrzymaniu budowy było prawidłowe w sytuacji, w której nie ustalono, iż zastosowanie do tego obiektu winny mieć przepisy nakazujące legitymowanie się pozwoleniem na budowę, jak też bezpodstawne przyjęcie, iż skarżącemu nie wydano dokumentów niezbędnych do realizacji obiektu wobec faktu, iż posiadał on decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną 12 maja 1998 r. przez Wójta Gminy [...], zaś nie był zobowiązany do przechowywania pozostałej dokumentacji w związku z faktem, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony przez poprzednich właścicieli nieruchomości w latach 70-80-tych, pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która nie obciążała właściciela nieruchomości obowiązkiem przechowywania dokumentacji związanej z budową, jak też nie ustalono zakresu ani nie umiejscowiono w czasie prac dokonanych w obiekcie przez skarżącego, brak bowiem wiedzy o pierwotnych parametrach technicznych obiektu;d. art. 48 ust. 3 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do bezzasadnego uznania, iż stronie przysługuje prawo przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w powołanym trybie w sytuacji, w której brak jest ustaleń prowadzących do uznania, iż wyłącznie odpowiednim trybem legalizacji miałby być tryb przewidziany w art. 48 Pr.bud.;e. art. 28 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. "29 ust. 14 pkt. a" Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię prowadzącą do uznania, iż oceniany obiekt jest budynkiem inwentarskim w sytuacji, w której przechowywane w nim zwierzęta nie służą gospodarce rolnej, a uprawianiu sportu w związku z faktem, iż są one zarejestrowane do zawodów sportowych w Polskim Związku Hodowców Gołębi Pocztowych, nie może być zatem mowy o prawidłowym zakwalifikowaniu budynku jako budynku inwentarskiego, nie zaś budynku gospodarczego;2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:a. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi oraz wydanie orzeczenia opartego na dokumentach nie stanowiących pełnych akt sprawy, w szczególności bez zrealizowania wniosku skargi skierowanej do WSA o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niej dokumentów;b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi w całości, mające podstawę w wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy, prowadzącej do uznania, iż obiekt objęty postępowaniem administracyjnym stanowi nową substancję budowlaną w sytuacji, w której z materiału dowodowego, w tym informacji ujawnionej w bazie ewidencji gruntów i budynków widnieje informacja, iż na działce nr [...] jest posadowiony budynek mieszkalny, a także budynek pełniący funkcje produkcyjne rolnictwa, które to obiekty miały istnieć od 1978 r., treści zeznań świadków wskazujących na fakt istnienia tożsamego budynku co najmniej od lat 80-tych ubiegłego wieku, jak też uznaniu, iż prace na obiekcie nie stanowiły remontu już istniejącego obiektu przy jednoczesnym braku oczywistych ustaleń w zakresie kubatury i parametrów pierwotnego obiektu.Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uwzględnienie skargi na postanowienie WINB z 19 maja 2022 r., nr 860/22 i uchylenie go w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci: decyzji nr 45/98 Wójta Gminy [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] w [...] - wobec wejścia w posiadanie kopii tego dokumentu przez skarżącego po zakończeniu postępowań administracyjnych prowadzących przez organy oraz legitymacji Polskiego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych; zasądzenie według norm prawem przepisanych kosztów postępowania, w tym kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że brak jest zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnoszony zaś w skardze kasacyjnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., nie jest właściwą podstawą do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa (materialnego, procesowego), nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku sądu I instancji. To że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez sąd I instancji oceną nie świadczy o naruszeniu analizowanego przepisu. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). Zaś normy prawne zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., są normami o charakterze "wynikowym", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. III FSK 139/24, LEX nr 3881242).Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., sygn. III OSK 2565/24, LEX nr 3860490). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. III OSK 160/25, LEX nr 3902638).Tymczasem w skardze strona wniosła o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć. Wyraźnie podkreślić trzeba, że prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego, oględzin lub nagrania na nośniku nie jest dopuszczalne. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bowiem jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 110/23, LEX nr 3908769).Wobec niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy należy podzielić dokonaną kwalifikację wykonanych robót budowlanych. Niezasadne są tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.Słusznie zakwalifikowano przedmiotowy obiekt jako inwentarski posiadający cechy pozwalające uznać go za "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud. Przedmiotowy obiekt jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Posadowiony został za pomocą rur PCV wkopanych w grunt wypełnionych betonem, które zapewniają mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Z ustaleń kontrolnych, oświadczenia skarżącego oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że w przedmiotowym budynku hodowane są gołębie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny gołębie domowe stanowią drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym) (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2858/16, LEX nr 2418623). Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej wskazano, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza. Nietrafny jest wobec tego zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 Pr.bud.Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, wszelkie prace wykonane przez niego winny zostać zakwalifikowane jako remont już istniejącego budynku. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Pr.bud. należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1596/12, LEX nr 1530592).Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że w 1998 r. w miejscu obecnego posadowienia przedmiotowego obiektu istniał tylko drewniany gołębnik o rozmiarach mniejszych niż obecnie istniejący. W latach 2006-2007, widoczny jest budynek o znacznie większych wymiarach, wykonany z pojedynczych desek. W toku oględzin z 5 sierpnia 2021 r. i z 17 marca 2022 r. oraz z dokumentacji zdjęciowej wynika, że ww. budynek wykonano z nowych desek oraz zmieniono jego konstrukcję. Zmieniono także wymiary, w tym wysokość. Powyższe potwierdza zatem, że przedmiotowy budynek jest nową inwestycją. Także zużycie materiałów budowlanych nie wskazuje na odległą datę jego wykonania. Za chybione wobec tego należy uznać zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 7, 7a i 8 Pr.bud.Trudno także uznać, że doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty, wobec zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, nie stanowiły remontu ani przebudowy. Realizacja budowy budynku inwentarskiego, do której doszło na przedmiotowej działce bezsprzecznie wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Wobec treści przytoczonego powyżej art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. organ był zatem zobligowany do wydania postanowienia wstrzymującego dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego.Niezrozumiały jest natomiast zarzut wskazany w punkcie 1e skargi kasacyjnej, bowiem jej autor wskazuje nieistniejącą jednostkę redakcyjną - "art. 29 ust. 14 pkt. a" Prawa budowlanego.Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jego legalności. Skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć przyjętego przez organy stanowiska.W skardze kasacyjnej zawarty był wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy oraz legitymacji Polskiego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych. Załączona decyzja dotyczy jednak budynku gospodarczego, a nie inwentarskiego gołębnika. Zaś załączona legitymacja nie wnosi nic do sprawy.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a..