Wyrok - II SA/Rz 500/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 23 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.415/349/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od SamorządowegoUchylono zaskarżoną decyzję. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.415/349/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Elżbieta Mazur-Selwa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi E.J. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.415/349/2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy.Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, w dniu 9 kwietnia 2024 r. do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z wiatą, wraz z urządzeniami budowlanymi na części działki nr ewid. [...] w miejscowości K., w gminie [....].Decyzją z dnia 15 lipca 2025 r., nr UiGG.6730.2.49.2024.MM1, Burmistrz, działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5a, art. 53 ust. 4 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1, 2 i 4, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.Od tej decyzji odwołanie wniósł S. D., podnosząc, że działka nr [...] jest obciążona służebnością przejazdu o szerokości 3,5 m na rzecz działki [...], której jest właścicielem.W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2025 r., uchyliło decyzję Burmistrza i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. SKO stwierdziło, że decyzja podlega uchyleniu, jednak z przyczyn innych niż to wskazano w odwołaniu.Kolegium na wstępie przesądziło, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, a więc sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688).Zdaniem SKO z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. SKO wskazało, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren działki nr [...], nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest bowiem wybudowanych i oddanych do użytkowania budynków mieszkalnych. Z decyzji organ I instancji wynika, że analizę przeprowadzono na obszarze wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wnioskowanego terenu zabudowy, na którym stwierdzono brak utrwalonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej. Natomiast ustalono, że na działkach nr ewid. [...] i [...], po stronie północnej w odległości ok. 80 m od terenu wnioskowanej zabudowy, wydane były w dwóch decyzjach warunki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym: wysokość budynku mieszkalnego - jedna do dwóch kondygnacji nadziemnych; wysokość do kalenicy 5 do 8 m; szerokość elewacji frontowej 8 do 16 m; wysokość budynku gospodarczo-garażowego - jedna kondygnacja nadziemna; wysokość do kalenicy 4 do 6 m; szerokość elewacji frontowej 6 do 10 m; nachylenie połaci dachu 30 do 450; wskaźniki powierzchni zabudowy 6 do 10 % i 8 do 15 %; linia zabudowy 15 m od drogi), zaś na sąsiedniej działce nr ewid. [...], ustalone zostały w decyzji warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej (w tym: wysokość budynku mieszkalnego 1 do 2 kondygnacji nadziemnych; wysokość głównej kalenicy 6 do 9,5 m od terenu; szerokość elewacji frontowej 8 do 13 m; nachylenie połaci dachu 30-45'; wysokość budynku gospodarczego 1 do 2 kondygnacji nadziemnych; wysokość kalenicy 5 do 7 m od terenu; szerokość elewacji frontowej 6 do 15 m; wskaźnik łącznej powierzchni zabudowy 5 do 10 %), w odległości do 200 m od wnioskowanego terenu inwestycji brak zabudowy z budynkami mieszkalnymi lub gospodarczymi.Zdaniem SKO, decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla obiektów budowlanych, stanowiących uzupełnienie zabudowy na obszarach już zagospodarowanych, nie zaś rozpoczynać odmienne od dotychczasowego zagospodarowanie przestrzeni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie, bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie wymienionych w skardze dowodów.Skarżąca zarzuciła organowi nierówne traktowanie wobec prawa oraz skierowanie decyzji do adresata, który w dniu 21 września 2024 r. zmienił nazwisko. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, a także art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na brak dokonania własnych ustaleń faktycznych oraz uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przekonująco faktów, dowodów i przyczyn wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy.Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO. Podniosła, że na sąsiedniej działce nr [...] o analogicznej szerokości, w odległości ok 20 metrów od miejsca planowanej inwestycji jest już wybudowany budynek mieszkalny, przykryty dachem. Na sąsiedniej działce nr [...] jest wybudowany budynek mieszkalny wykończony, a na pobliskich działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są wybudowane budynki mieszkalne w stanie surowym. Z kolei na działkach nr [...] i nr [...] jest przygotowywana inwestycja. Skarżąca zaznaczyła także, że przy ulicy, z której odbywa się zjazd na jej działkę, buduje się osiedle kilku - kilkunastu domów. Zdaniem skarżącej zaprezentowana przez Kolegium wykładnia przepisów jest zbyt restrykcyjna, a przy tym prowadzi do nierównego traktowania wobec prawa.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.W piśmie z dnia 1 maja 2025 r. uczestnik postępowania – S.D. podniósł, że planowana przez skarżącą inwestycja pozbawia go dojazdu do jego nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w miejscowości K., bowiem przez działkę skarżącej o nr [...] ustanowione zostało prawo przejazdu bez przeszkód. Na tą okoliczność wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego protokołu z dnia 16 marca 1981 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art.156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono w niniejszej sprawie decyzję SKO wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającą decyzję organu I instancji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z wiatą, wraz z urządzeniami budowlanymi na części działki nr ewid. [...] w miejscowości K., w gminie [....].Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obu instancji budzi uzasadnione wątpliwości.Zarówno organ I instancji jak i SKO stwierdzają, że w obszarze analizowanym brak jest podobnej do planowanej zabudowy, a na działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały wydane jedynie warunki zabudowy.SKO zaprezentowało ponadto kategoryczny pogląd, zgodnie z którym w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie, bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy.Oceniając powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że lektura skargi, jak również dołączonych doń dokumentów i zdjęć podważa tezę organów o tym, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna, podobna do planowanej zabudowa, w szczególności dotyczy to zdjęcia ilustrującego – wg skarżącego – istniejący budynek na dz. Nr [...] i nr [...] (k. 10 akt sądowych) oraz zdjęć istniejącego przykrytego dachem budynku na dz. [...] (k. 10 akt sądowych).Do skargi dołączono także m.in. decyzję Starosty [....] z dnia 13 sierpnia 2024 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na sąsiedniej dz. nr [...].Skarżący w przekonujący sposób podważył więc tezę organów o braku istniejącej zabudowy na dz. nr [...], nr [...] i przede wszystkim na dz. nr [...]. Okoliczności te organy oczywiście winny zweryfikować.Sąd nie podziela kategorycznego poglądu SKO, że warunkiem uznania działki sąsiedniej za zabudowaną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest oddanie istniejącego budynku do użytkowania.Tezy takiej nie zawiera cytowany przez SKO zarówno wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Gd 233/19 ani wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., II OSK 533/20.Dosłowne odczytanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) nakazuje uwzględniać w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie "działki zabudowane" występujące w obszarze analizowanym, a więc takie, na których zabudowa faktycznie istnieje i jest legalna. W analizie urbanistycznej nie można "pominąć milczeniem" rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej w obszarze analizowanym, na podstawie ważnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nawet jeśli obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania.Jeśli legalna zabudowa istniejąca w sąsiedztwie działki inwestycyjnej w obszarze analizowanym nie jest oddana jeszcze do użytkowania, to – zdaniem Sądu – można przyjąć ją do porównania z planowaną przez inwestora zabudową, jeśli stopień zaawansowania budowy pozwala ustalić istotne parametry budynku, tj. jego przeznaczenie, wysokość, długość, rodzaj i nachylenie dachu, wysokość kalenicy.W praktyce, wydaje się, że cechy te posiada budynek w stanie surowym.Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13, do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "istotne jest, by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia.Pogląd ten podzielił NSA także w wyroku z dnia 2 czerwca 2020 r., II OSK 3760/19.Zdaniem Sądu pojęcie zabudowanej działki sąsiedniej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wykładać biorąc pod uwagę funkcję tego przepisu.Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do inwestycji, tak aby nie doprowadzać do nadmiernego ograniczania prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu. Do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia.Kluczowe jest więc fizyczne istnienie zabudowy pozwalającej na identyfikację jej istotnych parametrów – o czym była mowa wyżej – a nie formalne zakończenie budowy. Argumentem tu mogą być definicje z prawa budowlanego. Na przykład definicja budynku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418), dalej P.b., zgodnie z którą budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Można więc twierdzić o istnieniu budynku spełniającego powyższe kryteria, mimo braku jego wykończenia czy oddania do użytkowania.Rzeczą Kolegium będzie więc zweryfikowanie istnienia zabudowy na dz. nr [...], dz. nr [...] i dz. nr [...] oraz ustalenie stopnia zaawansowania budowy we ww wskazań Sądu.Ustalenie istnienia podobnej do planowanej zabudowy w obszarze analizowanym rodzi konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o parametry tej zabudowy.Kolegium oceni czy może to uczynić stosując art. 136 k.p.a. czy tez zajdzie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).Sąd zauważa na marginesie, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania. Odwołujący się S.D. zarzucił, że działka inwestycyjna obciążona jest służebnością gruntową, a on sam jest właścicielem nieruchomości władnącej. Podtrzymał on swoje stanowisko w postępowaniu sądowym (pismo z dnia 1 maja 2025 r.).Sąd stwierdza w tym miejscu, że decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.Stanowisko to jest powszechnie aprobowane także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.I tak np. w wyroku z dnia 27 sierpnia 2024 r., II OSK 1996/23 NSA stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (vide np. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 688/15, z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1466/14, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13).Decyzja taka ponadto nie sytuuje planowanego obiektu na terenie inwestycyjnym, jedynie stwierdza, że ustalona nią zabudowa o wskazanej funkcji (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez SKO) i parametrach - jest możliwa do realizacji na danym terenie. Decyzja taka bowiem nie określa konkretnego usytuowania budynku na działce budowlanej. Jest to element kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (vide wyroki NSA: z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1751/21, z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1437/21, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3033/14)".Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a..