Wyrok - III OSK 576/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. ochrona środowiska, Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1168/23 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony ŚrodowiOddalono skargę kasacyjną. ochrona środowiska, Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1168/23 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Ireneusz Dukiel
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1168/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta [...] (dalej jako strona lub strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ odwoławczy, organ skarżący kasacyjnie lub GIOŚ) z dnia 31 marca 2023 r., Nr DI-420/783/2021.es, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w pkt II zasądził od GIOŚ na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ pierwszej instancji lub WIOŚ) decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., znak: OS-IN. 7062. 35. 2020.AB, wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 50.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach, tj. nieopracowanie Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (dalej jako PONE) dla Miasta [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.Od decyzji tej strona złożyła odwołanie, natomiast GIOŚ decyzją z dnia 31 marca 2023 r., Nr DI-420/783/2021.es, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach, tj. nieopracowanie PONE dla Miasta [...] w terminie określonym w załącznikach do uchwał:- nr 162/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której został przekroczony poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM2,5 w powietrzu, zaktualizowanej uchwałą Nr 97/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której został przekroczony poziom dopuszczalny dla pyłu zawieszonego PM2,5 (dalej jako POP- 97/17);- nr 186/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której został przekroczony poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM10 i dwutlenku azotu w powietrzu, zaktualizowanej uchwałą Nr 96/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2017 r., zmieniającą uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...], w której zostały przekroczone poziomy dopuszczalne pyłu zawieszonego PM10 i dwutlenku azotu w powietrzu (dalej jako POP- 96/17);- nr 184/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla stref województwa mazowieckiego w których został przekroczony poziom docelowy benzo(a)pirenu w powietrzu, zaktualizowanej uchwałą Nr 99/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2017 r., zmieniającą uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza dla stref województwa mazowieckiego, w których został przekroczony poziom docelowy benzo(a)pirenu w powietrza (dalej jako POP- 99/17).W uzasadnieniu decyzji wskazano, że WIOŚ przeprowadził w okresie od 23 czerwca 2020 r. do 24 września 2020 r. kontrolę, udokumentowaną protokołem kontroli nr WA 40/2020, w zakresie wykonania działań określonych w POP-97/17, POP-99/17 i POP-96/17. W ramach kontroli WIOŚ ustalił, że strona niezrealizowała w terminie działań naprawczych, tj. nieopracowała PONE w terminie określonym w załączniku nr 4 do POP-96/17 i POP-97/17 oraz załączniku do POP-99/17, tj. do dnia 31 grudnia 2018 r. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami WIOŚ pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej jako p.o.ś.), a następnie decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 50.000 zł.Jak wskazał organ odwoławczy z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że strona nie zrealizowała w terminie działań określonych w POP, tj. nie opracowała PONE. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie naruszenia, którego dopuściła się strona (tj. do dnia 31 grudnia 2018 r.), obowiązywał art. 315a p.o.ś., wedle którego niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych zagrożone było karą pieniężną w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Jak wskazano dalej zgodnie z art. 189c k.p.a. w sprawie należało zastosować art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r. (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z ze zm.) W związku z niezastosowaniem art. 189c k.p.a. przez organ pierwszej instancji, GIOŚ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków, wymierzył stronie karę pieniężną w nowym wymiarze. Jak wskazano organ odwoławczy wymierzył karę w wysokości 10.000 zł, która stanowi zaledwie 2% górnego limitu (tj. 500.000 zł). Zdaniem GIOŚ już ta okoliczność wskazywała, że jest to kara bardzo niska. Będąc taką, winna spełnić podstawową jej funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie strony skarżącej do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Jak wyjaśniono wymierzając karę pieniężną w dolnej granicy, tj. 10.000 zł, GIOŚ wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP zostały zrealizowane.Organ odwoławczy zauważył nadto, że w Załączniku 4 w Harmonogramie rzeczowo- finansowym realizacji Programu ochrony powietrza, w tym poszczególnych działań średnioterminowych - na okres nie dłuższy niż 5 lat i działań długoterminowych - na okres nie dłuższy niż 10 lat zarówno w POP-96/17 i POP-97/17 w Tabeli 2. Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji Programu Ochrony Powietrza - Obniżenie emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stale, poprzez stworzenie i realizację PONE w wierszu: Szacunkowy zakres rzeczowy działania wskazano: Etap 1-2017 - grudzień 2018: Wykonanie przeglądu i weryfikacji lub opracowanie PONE. Analogiczny zapis zawarto w załączniku do POP-99/17 w tabeli Tabela 7 Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza - Obniżenie emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe, poprzez stworzenie i realizację PONE.Dalej wskazano, że zdaniem organu odwoławczego, PONE nie jest systemem, tak jak twierdzi strona, lecz dokumentem. Jak zaznaczono, wbrew twierdzeniom strony, Zarząd Województwa Mazowieckiego nie stwierdził braku potrzeby sporządzania nowego dokumentu w postaci PONE. Zdaniem GIOŚ nie potwierdzają tego żadne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego wskazał jedynie, że "wydaje się możliwe stworzenie Programu ograniczania niskiej emisji, bez ponoszenia dodatkowych kosztów". W ocenie GIOŚ, powyższe stwierdzenie nie oznacza, że strona została zwolniona z obowiązku opracowania PONE w formie dokumentu. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro Zarząd Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu opinii i propozycji strony dotyczących ujednolicenia zapisów we wszystkich uchwałach, nie uwzględnił ich w uchwałach przyjętych przez Sejmik Województwa, to uznać należy, że nie są one zasadne, a to z kolei oznacza, że na stronie spoczywał obowiązek opracowania PONE jako dokumentu.Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia przez WIOŚ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wyjaśniono przeprowadził on postępowanie administracyjne, w tym dowodowe, w sposób wyczerpujący, pozwalający na dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie. Podkreślono jednocześnie, że naruszenia zostały gruntownie udokumentowane w trakcie kontroli, o czym świadczą zapisy protokołu kontroli nr WA 40/2020.Za niesłuszny uznano również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż działanie W. znajdowało oparcie w twierdzeniach zawartych w oficjalnych publikacjach organu odpowiedzialnego za redakcję programów ochrony powietrza, tj. Zarządu Województwa Mazowieckiego. W tym zakresie wskazano, że prowadząc postępowanie administracyjne, zarówno organ pierwszej instancji oraz GIOŚ oceniał czy strona realizowała w terminie działania wskazane w obowiązującym akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie POP. W świetle przedstawionych argumentów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania zasady wyrażonej w art. 7a k.p.a. Jak nadto wskazano w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie treści normy prawnej.Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f k.p.a. W tym kontekście podano, że zagadnienia ochrony jakościowej powietrza atmosferycznego objęte są systemem międzynarodowej ochrony powietrza, a podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE. L Nr 152, str. 1), tzw. dyrektywa CAFE. W art. 1 ww. dyrektywy zawarte zostały podstawowe jej cele, dotyczące m.in. zdefiniowania i określenia celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość oraz utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach. Jednocześnie dyrektywa określa, że Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że wartości dopuszczalne zanieczyszczeń nie są przekraczane, a jeżeli poziomy zanieczyszczeń w poszczególnych strefach i aglomeracjach są niższe niż wartości dopuszczalne, państwa członkowskie są zobowiązane do utrzymywania poziomów zanieczyszczeń poniżej tych wartości (art. 12). W tym celu państwa powinny podjąć wszelkie niezbędne środki. W ustawodawstwie krajowym zagadnienia ochrony jakości powietrza w sposób całościowy regulowane są w ustawie p.o.ś. W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Celem programów ochrony powietrza jest dotrzymanie odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych. Dokument ten wyznaczać ma bowiem działania naprawcze ukierunkowane na poprawę jakości powietrza, dotyczące zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu ich trwania. Oczywistym jest zatem, że nieopracowanie PONE, który stanowi mapę działań jakie powinny zostać zaplanowane w celu dążenia do poprawy jakości powietrza, ogranicza realizację działań ukierunkowanych na priorytety. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców W.), a także czas jaki strona miała na opracowanie PONE (2 lata) to nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy. Odnośnie drugiej przesłanki wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. dotyczącej zaprzestania naruszenia prawa, GIOŚ wskazał, że naruszenie prawa przez stronę polegające na nieopracowaniu w wyznaczonym terminie, tj. do końca 2018 r., PONE nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, zatem ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte.W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. GIOŚ stwierdził, że na stronę nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny organ administracji publicznej, z uwagi na to, że jedynym uprawnionym organem do wymierzenia kary administracyjnej w przedmiocie niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych, jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Jednocześnie wskazano, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z czym organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodziły także okoliczności określone wart. 189f § 2 k.p.a., gdyż odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów.Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się strona, natomiast Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję.Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GIOŚ, że z załączników do uchwał Sejmiku Województwa Mazowieckiego wynikał obowiązek sporządzenia dokumentu PONE dla aglomeracji [...]w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.W tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał, że w Załącznikach nr 4 do uchwał nr 162/13 (97/17) i 186/13 (99/17) pn. "Harmonogram rzeczowo–finansowy realizacji Programu ochrony powietrza, w tym poszczególnych działań średnioterminowych – na okres nie dłuższy niż 5 lat i działań długoterminowych – na okres nie dłuższy niż 10 lat" w Tabelach nr 2. Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji Programu Ochrony Powietrza - Obniżenie emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stale, poprzez stworzenie i realizację PONE wskazano w nazwie działania naprawczego "stworzenie i realizację Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE)". W wierszu: Szacunkowy zakres rzeczowy działania wskazano: Etap 1-2017 -grudzień 2018: Wykonanie przeglądu i weryfikacji lub opracowanie PONE. W załączniku nr 4 do uchwały nr 184/13 (99/17) pn. "Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza, w tym poszczególnych działań" w tabeli nr 1 wskazano na konieczność aktualizacji lub przygotowania PONE, w dwóch etapach, w tym etap I - w latach 2017-grudzień 2018: PONE. W tabeli nr 7 wskazano działanie naprawcze "Obniżenie emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe, poprzez stworzenie i realizację Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE)." Ponadto w załączniku nr 3 do uchwały nr 96/17 w ppkt 2.1. "Kierunki i zakres działań niezbędnych do przywrócenia poziomów pyłu zawieszonego PM10 i dwutlenku azotu NO2 w powietrzu do poziomów dopuszczalnych w zakresie ograniczania emisji powierzchniowej (niskiej, rozproszonej emisji komunalno- bytowej i technologicznej)" wskazano: "wykonanie przeglądu i weryfikacji posiadanych Programów Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE), a w przypadku braku dokumentu - sporządzenie go według następujących wytycznych w terminie do 31.12.2018 roku". Podobny obowiązek wynika z załącznika nr 3 do uchwały Nr 97/17.W związku z powyższym za niezasadny uznano zarzut skargi naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych w petitum skargi załączników do wymienionych uchwał poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji zastosowanie przepisu art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rację miał GIOŚ twierdząc, że z załączników do wskazanych uchwał wynika, że organ wykonawczy gminy miał obowiązek dokonania aktualizacji (przeglądu i weryfikacji) już istniejącego programu PONE lub jego sporządzenia (opracowania) w przypadku, gdy takiego programu do 2018 r. nie sporządzono. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że PONE w rozumieniu powołanych zapisów zawartych w załącznikach do wskazanych uchwał powinien być sporządzony do końca 2018 r. jako odrębny dokument.W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w uchwale Sejmiku lub materiałach zamieszczonych na stronie Urzędu Marszałkowskiego, w myśl których PONE nie jest dokumentem materialnym, ale systemem wsparcia organizacyjno-finansowego.Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutów skargi naruszenia prze organ art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż działanie W. znajdowało oparcie w twierdzeniach zawartych w oficjalnych publikacjach organu odpowiedzialnego za redakcję programów ochrony powietrza, tj. Zarządu Województwa Mazowieckiego. W tym zakresie wyjaśniono, że organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania w tym zakresie i wskazał, że Zarząd Województwa Mazowieckiego nie stwierdził braku potrzeby sporządzania nowego dokumentu w postaci PONE. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r., działającego z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego, Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami, Emisji i Pozwoleń Zintegrowanych Urzędu Marszałkowskiego, wynika, że "Jednym z elementów działania jest opracowanie Programu ograniczania niskiej emisji, w którym uwzględnić należy następujące aspekty: (...). W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. opisane zostały działania na rzecz ochrony powietrza, które są lub będą prowadzone przez władze W. W działaniach tych powyższe aspekty zostały lub będą uwzględnione. W związku z powyższym wydaje się możliwe stworzenie Programu ograniczania niskiej emisji, bez ponoszenia dodatkowych kosztów, na bazie posiadanych dokumentów i prowadzonych działań". Sąd Wojewódzki podzielił w tym zakresie ocenę organu odwoławczego, że powyższe stwierdzenie nie oznaczało, że strona została zwolniona z obowiązku opracowania PONE w formie odrębnego dokumentu. Jak wskazano potwierdza to treść pisma z dnia 3 grudnia 2018r. Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami, Emisji i Pozwoleń Zintegrowanych Urzędu Marszałkowskiego, który zwrócił się do Biura Ochrony Środowiska [...] z prośbą o udzielenie informacji odnośnie stanu zaawansowania prac dotyczących przygotowania PONE. Ponadto organ odwoławczy zasadnie podkreślił, że skoro Zarząd Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu opinii i propozycji Prezydenta [...] dotyczących ujednolicenia zapisów we wszystkich uchwałach, nie uwzględnił ich w uchwałach przyjętych przez Sejmik Województwa w dniu 20 czerwca 2017 r., to uznać należało, że nie są one zasadne, a to z kolei oznaczało, że na stronie skarżącej spoczywał obowiązek opracowania PONE jako dokumentu.Jak natomiast wskazał Sąd Wojewódzki przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przedłożonego przez stronę skarżącą obszernego materiału dowodowego mającego świadczyć o tym, że faktycznie, w sensie materialnym, wszystkie działania w zakresie ograniczenia niskiej emisji wskazanych substancji do powietrza na terenie W. były przez Miasto [...] realizowane, w kontekście przesłanek do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia tej kary.W tym zakresie wyjaśniono, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ powinien rozpatrzeć ponownie materiał dowodowy zebrany w sprawie i dokonać oceny czy działania prowadzone przez W. w celu ograniczenia niskiej emisji wskazanych zanieczyszczeń do powierza na podstawie innych powołanych przez stronę skarżącą dokumentów niż PONE wypełniły cele środowiskowe, które stanowiły podstawę nałożenia obowiązku sporządzenia PONE w 2018 r. Zwrócono uwagę, że organ odwoławczy wskazał, że wymierzona kara ma na celu "zmobilizowanie [strony skarżącej] do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza". Strona skarżąca podniosła jednak, że wszelkie możliwe działania zbieżne z działaniami, które powinny być realizowane w ramach PONE były realizowane nawet jeszcze przed 1 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeśli we wskazanym zakresie wszystkie cele środowiskowe ograniczenia niskiej emisji były przez gminę realizowane na podstawie innych dokumentów programowych, lecz programy realizacji tych celów nie zostały jedynie formalnie zebrane w jeden dokument (PONE), to można uznać, że waga naruszenia była znikoma (naruszenie jedynie w sensie formalnym), a strona zaprzestała naruszania prawa, realizując działania, które miały być objęte Programem Ograniczenia Niskiej Emisji w ramach innych programów środowiskowych. Jak wskazano organ odwoławczy może dodatkowo rozważyć zastosowanie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa. W myśl art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.Z tych względów Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.).Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się organ odwoławczy i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.W uzasadnieniu wskazano m.in., że organ odwoławczy w sprawie rozważył zastosowanie procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f k.p.a., w efekcie czego stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazano, że zagadnienia ochrony jakościowej powietrza atmosferycznego objęte są systemem międzynarodowej ochrony powietrza, a podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest dyrektywa CAFE. W art. 1 ww. dyrektywy zawarte zostały podstawowe jej cele, dotyczące m.in. zdefiniowania i określenia celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość oraz utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach. Jednocześnie dyrektywa określa, że Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że wartości dopuszczalne zanieczyszczeń nie są przekraczane, a jeżeli poziomy zanieczyszczeń w poszczególnych strefach i aglomeracjach są niższe niż wartości dopuszczalne, państwa członkowskie są zobowiązane do utrzymywania poziomów zanieczyszczeń poniżej tych wartości (art. 12). W tym celu państwa powinny podjąć wszelkie niezbędne środki. W ustawodawstwie krajowym zagadnienia ochrony jakości powietrza w sposób całościowy regulowane są w ustawie p.o.ś. Kierunki działań związane z transpozycją dyrektywy CAFE zostały określone w art. 85 p.o.ś., zgodnie z którym ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane;3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Celem programów ochrony powietrza jest dotrzymanie odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych. Dokument ten wyznaczać ma bowiem działania naprawcze ukierunkowane na poprawę jakości powietrza, dotyczące zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu ich trwania. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, że nieopracowanie Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE), który stanowi mapę działań jakie powinny zostać zaplanowane w celu dążenia do poprawy jakości powietrza, ogranicza realizację działań ukierunkowanych na priorytety. W aspekcie zawartego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. pojęcia "znikomości naruszenia prawa" wskazano, że doniosła waga społeczna obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców W.), a także czas jaki strona skarżąca miała na opracowanie PONE (2 lata) nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy.Odnośnie drugiej przesłanki wskazano, że naruszenie prawa przez stronę skarżącą polegające na nieopracowaniu PONE w wyznaczonym terminie, tj. do końca 2018 r., nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, zatem ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte.W konsekwencji – zdaniem organu skarżącego kasacyjnie – brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów.Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi strony skarżącej, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono w terminie przewidzianym w art. 179 zdanie pierwsze u.p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika organu skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.),2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.).W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego.Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie mógł zadziałać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. Organ skarżący kasacyjnie w jego ramach podnosi, że wadliwe było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż organ nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.Wymaga zatem wyjaśnienia, że art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl natomiast art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Z kolei przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el.).W tym zakresie należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie wynika, ażeby przeanalizowano – podnoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania – kwestie podjętych działań w celu ograniczenia niskiej emisji określonych zanieczyszczeń powietrza na podstawie innych dokumentów aniżeli PONE. Organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował (a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji), czy działania wskazywane przez stronę skarżącą wypełniły cele środowiskowe zakładane przez PONE. Nie może bowiem umykać z pola widzenia, co trafnie wskazała strona skarżąca w odwołaniu od decyzji WIOŚ, że system wsparcia organizacyjnego i mieszkańców został wdrożony jeszcze przed podjęciem uchwał Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 96/17 i nr 97/17. W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się np. do kwestii podjęcia uchwały Rady [...] z dnia 10 grudnia 2015 r. Nr XXI/522/2015. Nawet przy zaakceptowaniu stwierdzenia organu odwoławczego wskazującego na funkcję kary pieniężnej, która ma w istocie zmobilizować stronę skarżącą do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza, to jednak jak najbardziej zasadna jest konieczność przeanalizowania podjętych przez stronę skarżącą działań w ramach innych dokumentów formalnie nie stanowiących PONE.Tak samo nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Należy tutaj przede wszystkim podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził (tak jak wskazuje to organ skarżący kasacyjnie) aby wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Po pierwsze, jak już powyżej wskazano, Sąd Wojewódzki podkreślił, że konieczne jest przeanalizowanie przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie na tej podstawie oceny, czy podejmowane przez stronę skarżącą działania wypełniły cele środowiskowe, które stały się podstawą nałożenia obowiązku sporządzenia PONE. Następnie Sąd Wojewódzki sfomułował ocenę, zgodnie z którą: "jeśli we wskazanym zakresie wszystkie cele środowiskowe ograniczenia niskiej emisji były przez gminę realizowane na podstawie innych dokumentów programowych, lecz programy realizacji tych celów nie zostały jedynie formalnie zebrane w jeden dokument (PONE), to można uznać, że waga naruszenia była znikoma (naruszenie jedynie w sensie formalnym), a strona zaprzestała naruszania prawa, realizując działania, które miały być objęte Programem Ograniczenia Niskiej Emisji w ramach innych programów środowiskowych". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość rozważenia przez organ odwoławczy zastosowania art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.W takich warunkach jako całkowicie nieuzasadnione i pozbawione podstaw jawi się twierdzenie organu skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd Wojewódzki przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. To dopiero zadaniem organu skarżącego kasacyjnie jest rozważenie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji okoliczności (które zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy) i dopiero na tej podstawie dokonanie stosownej oceny, czy w istocie waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa realizując działania na podstawie innych dokumentów aniżeli PONE.Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.W takich warunkach jako całkowicie nieuzasadnione i pozbawione podstaw jawi się twierdzenie organu skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd Wojewódzki przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. To dopiero zadaniem organu skarżącego kasacyjnie jest rozważenie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji okoliczności (które zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy) i dopiero na tej podstawie dokonanie stosownej oceny, czy w istocie waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa realizując działania na podstawie innych dokumentów aniżeli PONE.Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.