Wyrok - II OSK 1703/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 771/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję SamorządoOddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 771/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
spadek
Role w sprawie
prokurator
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
art. 233
kpc
art. 190
ppsa
art. 145
ppsa
art. 106
ppsa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 133
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 771/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. (dalej skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 11 lipca 2018 r. nr KO.4110.16.2018 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z 17 maja 2018 r. nr 37/17, którą ustalono na rzecz C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową (produkcja granulatów tworzyw sztucznych) na działce nr ewid. [...] w miejscowości J..Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:Pierwotnie skarga skarżącej na ww. decyzje została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 925/18. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2318/19, na skutek skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania H.S., uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na konieczność wyjaśnienia trzech kluczowych kwestii, które zostały pominięte przez organy i Sąd I instancji przy pierwotnym rozpoznaniu: czy inwestycja nie została już zrealizowana (samowola budowlana), co czyniłoby postępowanie o ustalenie warunków zabudowy bezprzedmiotowym; czy teren inwestycji posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, w szczególności czy umowa najmu terenu od PKP jest wystarczająca w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej upzp); oraz czy spełnione są warunki odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 2 upzp (kwestia strefy sanitarnej wymaganej przez nieobowiązujący już plan miejscowy, do którego odsyła ustawa).Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Łodzi zaskarżonym obecnie wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. stwierdził, że materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości wskazanych przez sąd kasacyjny. Sąd I instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku II OSK 2318/19 (art. 190 Ppsa), uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy roboty budowlane objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zostały faktycznie wykonane przed wydaniem decyzji. Sąd podkreślił, że wniosek o WZ może dotyczyć wyłącznie zamierzenia przyszłego, a legalizacja samowoli budowlanej odbywa się w odrębnym trybie przed organami nadzoru budowlanego. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy błędnie przyjęły, iż umowa najmu terenu od PKP stanowi wystarczający tytuł prawny do zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Sąd wskazał, że dostęp ten musi mieć charakter trwały i prawnie zagwarantowany (np. poprzez służebność drogową), czego umowa o charakterze obligacyjnym nie zapewnia. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że organy nie zweryfikowały w sposób wnikliwy spełnienia warunków sanitarnych (strefy ochronnej 50 m), co było niezbędne do zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 2 upzp. W konsekwencji WSA uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa), nakazując organom uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi NSA.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C.P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej Spółka), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:a) art. 106 § 3 Ppsa polegające na bezzasadnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów z urzędu w postaci wystąpienia do uczestników postępowania administracyjnego o przedłożenie dokumentów znajdujących się w ich posiadaniu, a mianowicie dokumentów potwierdzających zgłoszenie wykonywanych robót budowlanych przez Spółkę, podczas gdy załączenie tych dokumentów w poczet rozpoznawalnej sprawy przez WSA było wskazane w wyroku NSA, a tym samym prowadziłoby do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przez to pozwoliłoby dokonać analizę i ocenę wydanych decyzji, a przez to wykonać zlecenia NSA;b) art. 106 § 3 Ppsa w ten sposób, że Sąd I instancji nie uwzględnił dowodu w postaci decyzji z 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania oraz informacji znajdujących się w tej decyzji, co doprowadziło do nie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 Ppsa przez WSA z urzędu, a tym samym nie wykonanie zaleceń wskazanych w wyroku NSA;c) art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez dokonanie dowolnej, niewszechstronnej, w tym sprzecznej z doświadczeniem życiowym oceny dowodów i skutkujące przyjęciem, że decyzje SKO i Wójta Gminy Z. należy uchylić wobec nie zgromadzenia przez te organy wystarczającego materiału dowodowego, podczas gdy zgodnie ze wskazaniami NSA postępowanie sądowe należało uzupełnić o dokumenty będące głównie w posiadaniu stron, a których uzyskanie było możliwe w toku prowadzonego postępowania przed WSA, a przez to uznanie, że organy administracyjne wydały decyzje przedwcześnie i tym samym nie wypełnienie zaleceń NSA;d) art. 190 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2318/19, a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Z. zostały podjęte przedwcześnie, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że WSA nie dokonał analizy wykonanych robót i robót zgłoszonych w ramach złożonego wniosku z 29 września 2017 r., nie dokonał analizy i oceny materiału dowodowego czy prawidłowe jest ustalenie w decyzji, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zweryfikowania legitymacji procesowej skarżącej, a tym samym WSA będąc związany wyrokiem NSA nie dokonał analizy i uchylił decyzję.W związku z powyższym z w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na konieczność wszczęcia przez Prokuraturę postępowania w sprawie popełnienia przestępstw w związku z procesem inwestycyjnym.4. Pismem z 23 marca 2023 r. uczestniczka postępowania H.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o uznanie dowodów przedstawionych Spółkę w postaci zgłoszenia rozbiórki obiektu budowlanego jako prekluzyjne, a także o powiadomienie Prokuratora o przedmiotowym postępowaniu.5. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 grudnia 2025 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania H.S. – córka A.B. oświadczyła, że jej matka zmarła w dniu 27 listopada 2023 r. i jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłej. Przedłożyła akt poświadczenia dziedziczenia. Z uwagi na powyższe NSA postanowił dopuścić A.B. jako następcę prawnego H.S.6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:6.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.6.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem kontrola instancyjna ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.6.3. Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał w warunkach związania, o którym mowa w art. 190 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy z całą mocą podkreślić, że w wyroku z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2318/19, NSA przesądził w sposób wiążący, że organy administracji zaniechały wyjaśnienia trzech fundamentalnych kwestii: uprzedniej realizacji inwestycji (tzw. samowoli), tytułu prawnego do drogi oraz warunków sanitarnych. W szczególności NSA wskazał, że lakoniczna wzmianka w decyzjach o umorzeniu postępowania przed nadzorem budowlanym nie zwalnia organów lokalizacyjnych z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy – czyli planowana inwestycja – faktycznie jeszcze nie istnieje. Sąd I instancji, stwierdzając w zaskarżonym wyroku braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy, ściśle realizował wytyczne zawarte w orzeczeniu kasacyjnym. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty (m.in. pisma skarżącej, dokumentacja fotograficzna, zawiadomienia kierowane do PINB) sugerujące, że prace adaptacyjne w budynku magazynowym na cele produkcyjne mogły zostać wykonane jeszcze przed wydaniem decyzji WZ z 17 maja 2018 r. Organy pominęły te dowody, opierając się wyłącznie na fakcie umorzenia postępowania przez PINB, co NSA uznał za niewystarczające. Zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie polemizują z koniecznością badania tych kwestii, są niedopuszczalną próbą podważenia prawomocnej oceny prawnej wyrażonej w wyroku II OSK 2318/19. Sąd I instancji nie mógł postąpić inaczej, niż uchylić zaskarżone decyzje, aby umożliwić organom administracji wykonanie zaleceń NSA w toku ponownego postępowania administracyjnego i jednoznaczne ustalenie, czy wniosek inwestora nie dotyczy w istocie legalizacji wykonanych już robót.6.4. Odnosząc się do kwestii "uprzedniej realizacji inwestycji", która przewija się w zarzutach dotyczących postępowania dowodowego, należy stanowczo podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu ustalenie warunków zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej, a nie zrealizowanej. Z istoty art. 59 ust. 1 upzp wynika, że postępowanie to dotyczy zamierzeń przyszłych. Jeżeli inwestycja została już zrealizowana (w całości lub w części), w tym poprzez zmianę sposobu użytkowania wymagającą robót budowlanych, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji właściwym trybem działania organów jest postępowanie naprawcze lub legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego (w oparciu o przepisy Prawa budowlanego), a nie procedura planistyczna. Weryfikacja przez organ wydający WZ, czy roboty nie zostały już wykonane, jest elementem ustalania stanu faktycznego niezbędnym do oceny dopuszczalności wydania decyzji WZ. Skoro w sprawie istniały dowody sugerujące wykonanie robót (na co wskazał NSA w wyroku II OSK 2318/19), organy planistyczne miały obowiązek ustalić, czy przedmiot postępowania (planowana inwestycja) w ogóle istnieje. Sąd I instancji słusznie uznał, że lakoniczne powołanie się przez organy na decyzję o umorzeniu postępowania przed PINB nie zastępuje własnych ustaleń organu lokalizacyjnego co do tożsamości planowanej inwestycji z robotami już wykonanymi.6.5. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa. Skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia rolę sądu administracyjnego z rolą organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku od zasady, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa). Instytucja z art. 106 § 3 Ppsa służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, a nie zastępowaniu organów w ustalaniu kluczowych elementów stanu faktycznego, takich jak fakt zrealizowania inwestycji czy posiadanie tytułu prawnego do drogi. Przenoszenie ciężaru dowodu na sąd w tak szerokim zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To organy administracji dysponują odpowiednim aparatem do prowadzenia postępowania dowodowego i to one powinny zgromadzić materiał pozwalający na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 2022 r.6.6. Wreszcie, w kwestii dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji prawidłowo – w ślad za wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2318/19 – zakwestionował oparcie się wyłącznie na umowie najmu. Związanie oceną prawną (art. 190 Ppsa) obejmowało również tę kwestię. NSA przesądził, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp musi mieć charakter trwały i prawnie zagwarantowany. Umowa najmu, jako stosunek o charakterze obligacyjnym, z natury rzeczy jest mniej trwała niż ograniczone prawa rzeczowe (służebność) i może zostać w każdym czasie rozwiązana. W sytuacji braku bezpośredniego dostępu, konieczne jest wykazanie ustanowienia służebności drogowej lub faktu, że działka pośrednia stanowi drogę wewnętrzną powszechnie dostępną. Sąd I instancji nie mógł dokonać odmiennej oceny w tym zakresie, a organy administracji nie wykazały, aby stan prawny lub faktyczny uległ zmianie w sposób pozwalający na odstąpienie od tej wykładni.6.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w wyroku NSA z 1 lipca 2022 r., uchylając decyzje organów w celu umożliwienia im uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania prawidłowej oceny prawnej w ponownym postępowaniu administracyjnym.6.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa..