Wyrok - II OSK 1740/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 213/20 w sprawie ze skargi Y sp. z o.o. z siedzibą wOddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 213/20 w sprawie ze skargi Y sp. z o.o. z siedzibą w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 213/20, po rozpoznaniu skargi X Spółki z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia – uchylił zaskarżone postanowienie.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 17 marca 2014 r., nr [...], znak [...], Burmistrz M., ustalił na rzecz Y Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], dalej również jako: "inwestor", warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], ul. [...] w M.W związku z wnioskiem inwestora, postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. Burmistrz M., działając na podstawie art. 113 § 2 w związku z art. 126 K.p.a., na żądanie strony postanowił: "wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza M. nr [...] z dnia 17 marca 2014 r., znak [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy w Mi. przy ulicy [...], na działce o numerze geodezyjnym [...], zlokalizowanej w obrębie nr [...] jednostki ewidencyjnej m. M. w brzmieniu ustalonym zmieniającymi tę decyzję decyzjami Burmistrza M.: nr [...] z dnia 21 stycznia 2016 r., znak [...], o zmianie decyzji o warunkach zabudowy; nr [...] z dnia 25 marca 2016 r., znak [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy; nr [...] z dnia 22 listopada 2016 r., znak [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy w ten sposób, że stwierdził, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 decyzji z dnia 17 marca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy w brzmieniu ustalonym decyzjami z dnia 21 stycznia 2016 r., z dnia 25 marca 2016 r. i z dnia 22 listopada 2016 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy oraz funkcji i intensywności zabudowy terenu, którego dotyczą wyżej wskazane decyzje pozwala na zagospodarowanie tego terenu jako terenu zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu odrębnych przepisów".W uzasadnieniu postanowienia organ - na podstawie treści rozpoznawanego wniosku, ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i decyzji ją zmieniających, a także analiz urbanistycznych, które stanowiły podstawę wydania tych decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w punktach 1 i 2 decyzji z dnia 17 marca 2014 r. w brzmieniu ustalonym decyzjami z dnia 21 stycznia 2016 r., z dnia 25 marca 2016 r. i z dnia 22 listopada 2016 r., co do rodzaju zabudowy oraz funkcji i intensywności zabudowy terenu, którego dotyczą wyżej wskazane decyzje, pozwala na zagospodarowanie tego terenu w ramach zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r.X Sp. z o.o. w [...] - dalej: "spółka", wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia 16 lipca 2018 r. oraz o wstrzymanie jego wykonania podnosząc, że doszło do naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., albowiem wydane postanowienie nie wyjaśnia wątpliwości decyzji, lecz wprowadza do tej decyzji nowe treści, uzupełnia decyzję merytorycznie, co rażąco narusza instytucję wyjaśnienia treści decyzji.Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.Na powyższe postanowieniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła X Sp. z o.o. w [...].W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie poinformowało o wydaniu decyzji z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza z dnia 17 marca 2014 r., ustalającej dla Y Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] warunki zabudowy, wywołane wnioskiem X Sp. z o.o. z/s w [...].Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, w badanej sprawie Kolegium uznało, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje, bowiem nie była ona stroną postępowania głównego, gdyż zbyła nieruchomość, której decyzja o warunkach zabudowy dotyczy. W ocenie organu, skoro skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 marca 2014 r., to nie mogła być również stroną postępowania, w którym wydano kwestionowane postanowienie. Organ przeanalizował zatem wyłącznie jeden aspekt, który w jego ocenie w sposób jednoznaczny wykluczał możliwość wszczęcia postępowania w tej sprawie. Sąd meriti zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem podczas wstępnej weryfikacji wniosku organ winien był ustalić, z czego skarżąca wywodzi swoje prawo do domagania się stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Nie tylko bowiem prawo własności działki inwestycyjnej dawało skarżącej możliwość domagania się wszczęcia postępowania, ale również – na co zwrócono uwagę w skardze okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, o ile byłaby w stanie wykazać, że skarżony akt narusza jej interes prawny. Takie ustalenia jednak daleko wykraczają poza wstępne badanie wniosku. Stąd też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ winien wszcząć postępowanie i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące interesu prawnego skarżącej, a następnie swoje stanowisko przedstawić w wydanej decyzji.Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena przymiotu strony wnioskodawcy bez wszczęcia postępowania i przeprowadzenia czynności wyjaśniających była niemożliwa, co uzasadnia tezę, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Y spółka jawna z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z zarzucanymi przez Sąd pierwszej instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., z uwagi na to, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie dopuściło się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. i zastosowało te przepisy w sposób nieprawidłowy, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wszystkich aspektach sprawy, a co za tym idzie nie zbadało wszystkich aspektów ustalenia interesu prawnego, które powinno zbadać na podstawie art. 28 K.p.a., a z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w żadnym razie nie wynika, aby zarzucane przez Sąd naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie art. 61a § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a., o ile w ogóle miało miejsce, miało istotny wpływ na wynik sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2019 r. i całokształt okoliczności sprawnych znanych Kolegium z urzędu, które wskazują na to, że również aspekt sprawy wskazany przez Sąd pierwszej instancji jako nierozważony przez Kolegium (istnienie interesu prawnego opartego na fakcie własności działek nr [...] i [...] oraz sąsiedztwa działki inwestycyjnej nr [...] z działkami Spółki [...]), był przez ten organ brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia z dnia 27 grudnia 2019 r.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie i przeprowadzenie w sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony zarzut szerzej umotywowano.W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.W replice na powyższe pismo Spółka skarżąca kasacyjnie podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej oraz wskazała na nietrafność argumentacji podniesionej przez X sp. z o.o. w ww. piśmie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego poprzedzona twierdzeniem organu, że osoba (podmiot) wnioskujący o wszczęcie tegoż postępowania nie posiada przymiotu strony na podstawie art. 28 K.p.a.Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący żądanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnioskującej prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2882/14 (LEX nr 2142294) organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, ocena organu odnosząca się do braku po stronie Spółki X interesu prawnego do domagania się stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a., bez wszczęcia postępowania i zbadania w jego trakcie argumentów strony przemawiających w jej ocenie za posiadaniem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, była przedwczesna. Ze złożonego przez ww. Spółkę pisma jasno bowiem wynika, że powołała się ona na swój interes prawny – w jej ocenie – przyznający Spółce uprawnienie na podstawie art. 28 K.p.a., do uznania za stronę postępowania, a tym samym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a.W tej sytuacji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że w świetle art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanego postanowienia zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania nie znalazła – jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - oparcia w art. 61a § 1 K.p.a.Chybione jest również podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie twierdzenie, że umorzenie przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], z dnia 17 marca 2014 r. czyni bezprzedmiotowym badanie interesu prawnego po stronie Spółki X w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 16 lipca 2018 r. Zważyć bowiem należy, że postanowienie z dnia 16 lipca 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 K.p.a.). Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zważywszy zatem, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.), a od postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji przysługuje zażalenie, należało uznać, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 16 lipca 2018 r. z tej tylko przyczyny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 marca 2014 r.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.