Wyrok - II OSK 314/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 165/24 w sprawie ze skargi [...] SpOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 165/24 w sprawie ze skargi [...] Sp
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 165/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Inwestor, Spółka) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: organ odwoławczy, MWINB) nr 1026/2023 z 5 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") postanowieniem nr 80/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.214.22.38 wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym nr [...] - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.Na powyższe postanowienie inwestor wniósł zażalenie wraz z wnioskiemo przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia inwestor podniósł, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanychz postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie wniósł zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Inwestor dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika powziął informacjęo konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienieMałopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 1026/2023 z dnia 5 grudnia 2023 r. odmówił [...] sp. z o.o.w [...] przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB.W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że ww. postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiemo przywrócenie terminu złożono osobiście w dniu 23 lutego 2023 r.W ocenie organu odwoławczego wskazane we wniosku okoliczności nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. MWINB poddał takżew wątpliwość fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczynyw uchybieniu terminu, albowiem w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia.Inwestor wniósł skargę od powyższego postanowienia, zaskarżając jew całościW uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał treść art. 58 k.p.a. odnoszący się do przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu.W ocenie Sądu żaden ze wskazanych przez skarżącą spółkę powodów uchybienia terminu nie spełnia przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Skarżącej doręczono postanowienie organu I instancji w dniu 26 stycznia 2023 r.,w którym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Przy czym skarżąca spółka w swojej skardze nie podważyła skuteczności doręczenia postanowienia organu I instancji, jak i ustaleń organu odwoławczego co do terminu jego wniesienia.Zdaniem Sądu I instancji argumentacja dotycząca wykazania braku winy dotyczy w istocie jedynie subiektywnych ocen samej skarżącej, co do skomplikowanego charakteru sprawy. To jednak nie stanowi o podstawie do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Przytaczane okoliczności związane z zapoznaniem się z aktami sprawy dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., mogą stanowić jedynie o tym, że w tym dniu skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, w tym z treścią wydanego postanowienia. Nie wskazała przy tym jednak skarżąca ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze skierowanej do Sądu na jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby brak winy w uchybieniu terminuNadto Sąd ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINBw dniu 14 listopada 2022 r., o czym skarżąca została powiadomiona wrazz doręczeniem jej zawiadomienia z 22 listopada 2022 r. Kolejno 23 grudnia 2022 r. przedstawiciel skarżącej zapoznał się z aktami sprawy i wykonał zdjęcia dokumentów. Skarżąca zatem od początku wszczętego postępowania przed organem I instancji – które do wydania postanowienia trwało ponad dwa miesiące - miała możliwość aktywnego i pełnego udziału w nim, a także miała dużo czasu na zwrócenie się o ewentualną pomoc do fachowego pełnomocnikaSkargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw.z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji;c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA) słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całościi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie MWINB w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej - dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony.W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por.m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). Jednocześnie ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21).Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafna była ocena Sądu pierwszej instancji, że w realiach sprawy brak było podstaw do uznania, że odmawiając przywrócenia terminu MWINB naruszył art. 58 § 1 k.p.a. Słuszne, co do reguły było uznanie sądu, że brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do skutecznego uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Spółka nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast w skardze kasacyjnej podnosi, że za wadliwością zaskarżonego postanowienia MWINB świadczą względy organizacyjne przedsiębiorstwa, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej Spółki, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie.Z taką argumentacją strony - co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, w szczególności biorąc pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 26 stycznia 2023 r. otrzymał postanowienie organu pierwszej instancji wraz z pouczeniem o możliwościi sposobie zaskarżenia. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji).Strona nie podała też ani tym bardziej nie uprawdopodobniła, aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Również zawiłość sprawy czy względy organizacyjne przedsiębiorstwa nie uprawdopodobniają, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez winy strony (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2043/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). O zasadności wnioskuo przywrócenie terminu nie może także przesądzić ilość wszczętych postępowań, wynikająca z ilości obiektów objętych działaniami organu nadzoru budowlanego.Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy [...] sp.z o.o. w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę.Tym samym stwierdzić należało, że wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związkuz przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej,a których istota sprowadzała się do wadliwego - zdaniem skarżącego - przyjęcia, że nie istniały podstawy do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że Sąd Wojewódzki winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes stronyw prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa.Dla porządku Sąd stwierdza również, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzuty skargi kasacyjnej odnosi do decyzji, gdy tymczasem przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie.Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a..