Wyrok - II OSK 1631/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pniewy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 72/23 w sprawie ze skargi Gminy Pniewy na postanowienOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pniewy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 72/23 w sprawie ze skargi Gminy Pniewy na postanowien
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., II SA/Po 72/23, oddalił skargę Gminy Pniewy (dalej: skarżąca) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2022 r. nr WOA.7722.156.2022.MT uchylające postanowienie nr 17/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z 27 października 2022 r. znak: PINB.IK.501.1120.2022 i orzekające co do istoty sprawy przez wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K., gm. Pniewy, działka nr ew. [...].Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.Sądowi I instancji zarzucono na podstawie:I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2341 z późn. zm.; dalej: u.p.b.) przez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 u.p.b. a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że adresatem postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. powinien być właściciel nieruchomości a nie inwestor (najemca lokalu), w sytuacji gdy to najemca a nie właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, bez wiedzy i zgody właściciela a nadto w sytuacji, gdy najemca włada nadal tą nieruchomością na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony a nadto w sprzeczności z art. 52 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym obowiązek wstrzymania robót powinien obciążać w pierwszej kolejności inwestora nielegalnych robót.II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.b. przez nieuprawnione oddalenie przez Sąd I instancji skargi w wyniku niedostrzeżenia błędnej interpretacji przepisów dokonanej przez organ II instancji (powielenia jej), tj. art. 52 ust. 1 u.p.b. a w konsekwencji błędnego ustalenia adresata postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.b. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw ze względu na uchybienia wskazane w pkt 1.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez błędną wykładnię jest bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie stawiając powyższy zarzut próbuje zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy adresatem postanowienia i obowiązku winien być nie inwestor, a właściciel nieruchomości. Na poparcie swoich twierdzeń autor skargi kasacyjnej przywołuje wprawdzie liczne wyroki NSA, w których przyjęto, że obowiązek wtrzymania robót powinien być nałożony w pierwszej kolejności na inwestora, jednakże zdaje się pomijać istotną okoliczność, że orzeczenia te zapadły w innym stanie prawnym. W związku z powyższym, należy przede wszystkim zauważyć, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.b. w brzmieniu wynikającym z nowelizacji Prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która to nowelizacja weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że chociaż zasadą jest nakładanie w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym obowiązków na inwestora, to uczynienie ich adresatem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego następuje m.in. w przypadku zakończenia robót budowlanych (a taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Ustawodawca postanowił bowiem dokonać oceny różnicującej sytuacje prowadzenia robót budowlanych i ich zakończenia, wiążąc z tym ostatnim przypadkiem obowiązek skierowania postanowień i decyzji podejmowanych w sprawie samowoli budowlanej do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego a nie inwestora robót budowlanych, jeżeli układ podmiotowy sprawy nie pozwala utożsamiać tychże osób ze sobą. Aktualna treść art. 52 ust. 1 u.p.b. nakazuje zatem rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych, lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. Z uwagi zaś na okoliczność, że w niniejszej sprawie roboty budowlane wykonane przez inwestora, polegające na rozbudowie (o wiatrołap i pokój) budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości, zostały ukończone to uzasadnione było skierowanie kwestionowanego nakazu do skarżącej Gminy jako właściciela nieruchomości. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie inwestor jest jedynie najemcą lokalu, który zgodnie z umową najmu zawartą w dniu 24 czerwca 2013 r. wynajmuje od skarżącej (będącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości – budynku mieszkalnego wielorodzinnego) jedynie lokal mieszkalny nr [...].W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, akceptując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie naruszył zatem art. 52 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez błędną wykładnię. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych przepisów postępowania.Na marginesie zauważenia wymaga, że niezależnie od obowiązków związanych z likwidacją skutków samowoli budowlanej, właścicielowi nieruchomości przysługują środki cywilnoprawne w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń względem podmiotu będącego inwestorem danego obiektu budowlanego.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.