Wyrok - III SA/Gl 877/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. T. na czynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 30 lipca 2025 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynnościStwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. T. na czynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 30 lipca 2025 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Beata Machcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi jest czynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach (dalej: organ administracji) z 30 lipca 2025 r.nr MZ.065.3.2025 ustalająca G. T. (dalej: skarżący) opłatę w wysokości 9.124,31 zł za udostępnienie informacji publicznej.Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie fatycznym i prawnym.1. Wnioskiem z 19 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się do organu administracji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich decyzji organu dotyczących nakazania doprowadzenia/udrożnienia/oznakowania dróg pożarowych do budynków za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Skarżący wyjaśnił, że żądane informacje są mu niezbędne do przeanalizowania stanów faktycznych, na podstawie których organy Państwowej Straży Pożarnej wydawały decyzje nakazowe. Zamierza, bowiem wystąpić do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, albo do właściwego ministra lub Sejmu o zmianę przepisów prawa mającą na celu egzekwowanie utrzymania dróg pożarowych w należytym stanie. Jednocześnie skarżący w wniósł o przesłanie żądanych decyzji w zanonimizowanej wersji w formie dokumentów mających postać elektroniczną.2. Zaskarżoną czynnością organ administracji poinformował skarżącego, że we wskazanym okresie zarejestrowanych zostało 77 protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych, które dotyczą problematyki doprowadzenia dróg pożarowych do budynków mieszkalnych. W systemie brak jest jednak informacji, ile z tych spraw zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnych, a w związku z tym realizacja wniosku skarżącego wymaga manualnego przejrzenia każdej z 77 wytworzonych dokumentacji. Zgromadzona dokumentacja wymaga zatem przejrzenia kilkuset dokumentów pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, sprawdzenia czy w sprawie została wydana decyzja, dokonania ewentualnej animizacji, a następnie wykonania ich kopii lub skanu (dokumenty są przechowywane w formie papierowej i elektronicznej), i wreszcie przygotowania skanów do udostępnienia. Realizacja żądania skarżącego, który domaga się w rzeczywistości informacji przetworzonej, wiąże się z istotnym zaangażowaniem pracowników i wykracza poza normalny tok czynności niezależnie od tego, czy będzie to skanowanie kartka po kartce, czy fotografowanie. Stąd też na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), organ administracji ustalił skarżącemu opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 9.124,31 zł obejmującą 71 roboczogodzin pracy dwóch pracowników merytorycznych (64,20 zł/hx71 dla pierwszego pracownika i 54,96 zł/hx71 h dla drugiego pracownika), koszty pracy skanowania dokumentów, obsługę techniczną i przygotowanie dokumentów do wysyłki.3. Pismem z 31 lipca 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wskazał, że do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił mu wnioskowanej informacji publiczne, a zaskarżona czynność jest próbą wyjścia ze stanu bezczynności w toczącej się przed Sądem sprawie o sygn. III SAB/Gl 287/25. Podkreślił, że ustalając odstraszającą opłatę, organ dąży do eliminacji przedmiotu zaskarżenia w ww. sprawie. Po pierwsze stara się wykazać, że nie znalazł sięw ogóle w stanie bezczynności, pozorując ciągłość ruchów, a po drugie stara się spowodować, by skarżący cofnął wniosek z 19 czerwca 2025 r. Organ administracji stara się również połączyć sprawy dwóch odrębnych wniosków, tj. 19 i 20 czerwca 2025 r. bowiem w sprawie dotyczącej wniosku z 20 czerwca 2025 r. o udostępnienie protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych organ zastosował tę samą metodę i dokonał wyliczenia i nałożenia na skarżącego opłaty w tej samej wysokości.W dalszej części skargi strona zakwestionowała nałożony obowiązek zapłaty za udostępnienie żądanych dokumentów. Skarżący podkreślił, że uzyskana informacja ma służyć istotnemu interesowi publicznemu związanemu z dążeniem do wyeliminowania problemu zastawiania dróg pożarowych na terenie kraju. Natomiast swoimi działaniami organ blokuje skarżącemu uczestnictwo w konsultacjach publicznych oraz innych inicjatywach zmierzających do rozwiązania wskazanego problemu.Skarżący poddał w wątpliwość również sposób wyliczenia ustalonej opłaty za udostępnienie żądanych dokumentów. Podkreślił, że organ w ogóle nie wyjaśniłw jaki sposób zarządza swoją dokumentacją pomimo tego, że zarządzenie z 11 stycznia 2022 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie instrukcji kancelaryjnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt dla Państwowej Straży Pożarnej ustaliło zasady postępowania z dokumentacją, wspomagające zarządzanie dokumentami. Poza tym wniosek z 19 czerwca 2025 r. zmierzał do przekazania skarżącemu decyzji jako informacji publicznej. Nie ma zatem potrzeby wyszukiwania protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych, bowiem te nie zawsze kończą się nałożeniem na stronę obowiązków w formie decyzji. Ponadto skoro nie każda sprawa kończy się wydaniem decyzji, to już z tego faktu można wnioskować, że liczba decyzji spełniających kryteria skarżącego jest mniejsza niż 77.Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił również w wystarczający sposób metodologii działań. Została ona przedstawiona w sposób zbyt ogólnikowy,w konsekwencji czego uzasadnienie organu jest niewiarygodne i przerysowane. Metody przyjęte przez organ do osiągnięcia celu są nieefektywne i nie wymagają szczególnego zaangażowania pracowników biurowych, bowiem sprowadzają się do usunięcia danych osobowych z decyzji administracyjnych. Jednocześnie skarżący zaakcentował, że ustalając opłatę odstraszającą, organ nie wyjaśnił, dlaczego jego praca miałaby polegać na przeglądnięciu kilkuset dokumentów skoro mowa jest o 77 protokołach z czynności kontrolnych.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności. Dodatkowo podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie utożsamia i nie łączy spraw wszczętych dwoma odrębnymi wnioskami skarżącego, tj. z 19 i 20 czerwca 2025 r., jednakże obowiązkiem organu było wskazanie, że zakres obu spraw jest w dużej części tożsamy merytorycznie, co miało bezpośredni wpływ na organizację czynności i ustalenie wysokości kosztów udostępnienia informacji.5. W piśmie z 7 października skarżący wskazał, że organ administracji finalnie wycofał się z opłaty ustalonej dla realizacji wniosku z 20 czerwca 2025 r. i finalnie udostępnił skarżącemu protokoły z czynności kontrolno-rozpoznawczych z analogicznego okresu jak ten objęty wnioskiem z 19 czerwca 2025 r. Potwierdza to jedynie, że ustalona w niniejszej sprawie opłata została nałożona arbitralnie i nie miała żadnego związku z rzeczywistymi kosztami, które miałby ponieść organ.6. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. pełnomocnik organu oświadczył, że organ nieodpłatnie udostępnił skarżącemu protokoły z czynności kontrolnych dotyczące dróg pożarowych w ilości kilkunastu sztuk.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W szczególności w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd jest właściwy w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Nie jest przy tym istotna nazwa czy tytuł takiego aktu, kierowanego do wnioskodawcy. Istotne jest tylko to, że zawiera informację o konieczności uiszczenia opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienie z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 ustanawia zasadę nieodpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady przewiduje natomiast art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podkreślić należy, że pojęcie "dodatkowych kosztów" należy interpretować ściśle. Udostępnienie informacji publicznej stanowi bowiem co do zasady normalne, ustawowe zadanie organu administracji publicznej, które powinno być realizowane w ramach bieżącej działalności. Dlatego też opłata dodatkowa może zostać ustalona jedynie wówczas, gdy udostępnienie informacji publicznej wymaga podjęcia czynności wykraczających poza standardowy zakres obowiązków organu, w szczególności gdy powoduje konieczność pracy w godzinach nadliczbowych albo angażuje dodatkowe zasoby np. wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji, sporządzenia wydruków, utrwalenia na nośnikach, przesłania pocztą. NSA w swoich orzeczeniach wielokrotnie zwracał uwagę, że zasadniczo dodatkowe koszty nie powinny obejmować kosztów wynagrodzeń pracowników, chyba że zakres informacji i czasochłonność ich przygotowania jest tak duża, że uzasadnia przesunięcie do przygotowania danych dodatkowych pracowników albo pracę w godzinach nadliczbowych (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 662/16; wyrok NSA 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1302/17; wyrok NSA 7 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 547/18; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 411/21; wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21). Innymi słowy, kosztami pracy pracownika sporządzającego informację wnioskodawca mógłby być obciążony jedynie wówczas, gdyby zakres koniecznych do zgromadzenia informacji był na tyle znaczny, że uniemożliwiałby wykonanie ich w normalnym czasie pracy pracownika organu bez uszczerbku dla jego normalnych obowiązków.Nadto zwrócić należy uwagę, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza, że jej nałożenie nie powinno następować automatycznie, lecz wymaga każdorazowej oceny przez adresata wniosku dysponującego żądaną informacją publiczną, czy po stronie organu rzeczywiście powstały dodatkowe koszty uzasadniające nałożenie opłaty.W przypadku natomiast, gdy zdecyduje się obciążyć wnioskodawcę opłatą na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. organ jest zobowiązany do dokładnego określenia wysokości opłaty wraz ze wskazaniem jej poszczególnych składników. Innymi słowy musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazać zasadność i realność poniesionych kosztówW niniejszej sprawie poza sporem jest, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej. Kwestią sporną jest natomiast zasadność naliczenia opłaty za udostępnianie informacji publicznej, jak i jej wysokość. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się przesłania w formie elektronicznej decyzji, w których nakazano doprowadzenie/udrożnienie/oznakowanie dróg pożarowych do budynków. Za udostępnienie żądanych informacji organ ustalił opłatę dodatkową w wysokości 9.124,31 zł. Wyliczono, że czas pracy potrzebny na to zadanie wyniesie łącznie 142 godziny (praca dwóch pracowników merytorycznych po 71 godzin każdy), co przy uwzględnieniu wysokości wynagrodzenia pracowników odpowiedzialnych za realizacje zadnia wyniesie 8.460,36 zł, pozostała kwota to koszt pracy przy skanowaniu dokumentów, obsłudze technicznej oraz przygotowaniu dokumentów do przesłania.W ocenie Sądu ustalona w ten sposób opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, nie poddaje się kontroli Sądu. Organ nie wykazał bowiem i nie uzasadnił w należyty sposób konieczności poniesienia "dodatkowych kosztów", związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej.Przede wszystkim organ, ustalając opłatę w oparciu o przedstawione koszty osobowe oraz dodatkowe tzw. "koszty pracodawcy", w żaden sposób nie wykazał, że realizacja wniosku skarżącego wymaga zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zaangażowania pracowników w godzinach nadliczbowych poza wyznaczony wymiar czasu pracy, a w szczególności że realizacja wniosku nie może nastąpić w ramach normalnego (standardowego) kosztu funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację. Nadto zawarte w zaskarżonej czynności wyliczenia mają charakter ogólnikowy i nie są poparte wiarygodnym uzasadnieniem. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skarżący nie zażądał szczególnego sposobu, czy formy udostępnienia mu interesujących go informacji. Wyszukanie żądanych dokumentów, ich ewentualne skanowanie, przekształcenie z formy papierowej w pliki komputerowe oraz anonimizacja decyzji, zdaniem Sądu, co do zasady nie wykraczają poza ramy standardowego sposobu działania organu i są powszechną formą udostępniania informacji publicznej. Obciążenie wnioskodawcy dodatkowymi kosztami osobowymi w postaci wynagrodzenia za dodatkowe czynności pracownika wynikać może natomiast właśnie tylko z realizacji wskazanej we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia, a na to nie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej czynności.Ponadto podkreślić należy, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/23, publikacja CBOSA).W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia fakt obciążenia skarżącego kosztami poszukiwania protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych, dotyczących problematyki dróg pożarowych do budynków mieszkalnych. Dokumenty te były przedmiotem odrębnego wniosku skarżącego z 20 czerwca 2025 r. i jak wynika z pisma skarżącego z 7 października 2025 r. oraz oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie finalnie zostały udostępnione skarżącemu nieodpłatnie, pomimo uprzedniego nałożenia na skarżącego opłaty w identycznej wysokości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie zachodziła zatem konieczności ponownego, ręcznego wyszukiwania protokołów w archiwach ani ich selekcji pod kątem żądanych informacji, a mimo to organ obciążył skarżącego kosztami roboczogodzin za pracę pracowników już wykonaną. W świetle powyższego wskazany w zaskarżonej czynności nakład pracy wynoszący łącznie 142 godziny robocze, w realiach niniejszej sprawy, nie odpowiada rzeczywistemu czasowi koniecznemu do realizacji wniosku.Organ w sposób wyczerpujący nie wyjaśnił także kwestii kosztów za sporządzenie skanów, kserokopii dokumentów oraz ich przygotowanie do wysyłki.Z zaskarżonej czynności wynika, że organ prowadzi dokumentację w formie papierowej i elektronicznej. Nie sprecyzował jednak, czy całość żądanej dokumentacji jest prowadzona jednocześnie w obu tych formach, czy też poszczególne dokumenty występują wyłącznie w postaci papierowej albo wyłącznie w postaci elektronicznej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest to kwestia istotna bowiem prowadzenie dokumentacji w formie elektronicznej umożliwia dokonanie anomimizacji bez konieczności uprzedniego sporządzenia wydruków dokumentów, a następnie skanowania już zanonimozowanej wersji. W konsekwencji nie można zatem uznać, że wyliczone przez organ koszty przygotowania skanów i kserokopii dokumentów pozostają w ścisłym związku z realizacją wniosku, skoro skarżący domagał się udostępnienia żądanych dokumentów w formie elektronicznej.Sąd co do zasady podziela stanowisko organu administracji, że wnioskodawca nie może narzucać organowi sposobu organizacji wewnętrznych czynności służących realizacji wniosku, czy też ingerować w systemy zarządzania dokumentacją, nawet wówczas gdy strona jest przeświadczona o nieefektywnym i nieoptymalnym wykorzystaniu zasobów znajdujących się w posiadaniu organu. Również rolą Sądu nie jest narzucanie organowi określonego sposobu organizacji pracy ani wyboru konkretnych rozwiązań technicznych. Niemniej jednak Sąd jest uprawniony do oceny, czy podejmowane przez organ działania nie prowadzą do nieuzasadnionego obciążania wnioskodawcy kosztami udostępnienia informacji publicznej.W tym stanie rzeczy, należało przyjąć, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zaś to uchybienie organu spowodowało konieczność stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.. uwzględniając uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.