Wyrok - II OSK 692/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1232/21 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1232/21 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jan Szuma
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M.U., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 23 lipca 2021 r., nr SKO-72-103-21 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia (zwany dalej "Prezydentem") z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr WAiB.6730.11.186.41.2017 AM KZx i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Wskazaną wyżej decyzją Prezydent rozpoznawał sprawę ponownie po wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działka nr [...] oraz części działek nr [...], [...], obręb [...]).Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.U..Utrzymując decyzję Prezydenta w mocy Kolegium wyjaśniło, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany spełnia wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI"). W obszarze tym znajduje się zabudowa o zróżnicowanym charakterze: mieszkaniowa wielorodzinna z usługami i funkcją handlową, obiekty o funkcji biurowej, kultury i oświaty, obiekty kultu religijnego, ochrony zdrowia oraz pełniące funkcję składową. Teren inwestycji znajduje się w obrębie [...] w T.. Planowany budynek mieszkalny z usługami jest zgodny z funkcją występującą na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Sporządzając analizę Prezydent w tabelach przedstawił parametry zabudowy działek.Kolegium stwierdziło, że parametry inwestycji ustalono zgodnie z r.MI. Ustalając linię zabudowy Prezydent zastosował odstępstwo wynikające z § 4 ust. 4 r.MI, przyjmując ją jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...], to jest w granicy pasa drogowego. Podobnie oparto się na § 5 ust. 2 r.MI, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wedle ustaleń analizy urbanistycznej. Zaznaczono, że średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym około 80%, przy czym w obszarze tym występuje znaczna część nieruchomości zabudowanych w 100%. Kolegium podkreśliło, że w decyzji uwzględniono wytyczne zawarte w jego poprzedniej decyzji kasacyjnej i ustalono wskaźnik zabudowy na maksymalnie 100% powierzchni terenu objętego wnioskiem, przy jednoczesnym spełnieniu warunku, że obrys zewnętrzny rzutu poziomego parteru planowanego budynku nie może wykraczać poza granicę działki nr [...]. Powyższe znalazło uzasadnienie w przeprowadzonej analizie.Następnie Kolegium, powołując się na § 7 r.MI wskazało, że Prezydent, uwzględniając wysokość budynków w otoczeniu, zezwolił na zróżnicowaną wysokość planowanego budynku: maksymalną wysokość elewacji frontowej od strony działki nr [...], dostosowaną do górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], maksymalną wysokość budynku na 11,80 m oraz 10,0 m jako maksymalną wysokość budynku, w odległości nie mniejszej niż 4 m od strony granicy z działką [...] (od strony baszty obronnej przy ul. [...]). Opisany sposób ustalenia wysokości budynku Kolegium uznało za prawidłowy.Organ odwoławczy zauważył dalej, że stosownie do § 6 ust. 2 r.MI uwzględniono fakt, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa o charakterze ciągłym wzdłuż terenów komunikacji. Prezydent ustalił więc szerokość elewacji frontowej budynku jako minimum 75% frontu działki nr [...]. Kolegium zaakceptowało takie ustalenie jako zgodne z prawem.Jako prawidłowe organ odwoławczy uznał także określenie geometrii dachu planowanego budynku. Wskazał nadto, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.Odnosząc się do odwołania M.U. Kolegium stwierdziło, że nie jest zasadny zarzut, iż decyzja Prezydenta jest dotknięta wadą nieważności z powodu uwzględnienia postanowienia uzgodnieniowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 marca 2021 r., pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia tego organu z dnia 10 września 2019 r. Postanowienie, w którym Konserwator nie uzgodnił przedłożonej mu decyzji, zostało wydane w wyniku przekazanego w 2019 r. projektu wraz z załącznikami. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. Konserwator, w związku z ponownie prowadzonym przez Prezydenta postępowaniem, przekazał warunki w zakresie ochrony zabytków archeologicznych, które powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. W marcu 2021 r. została przygotowana kolejna analiza i nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uwzględniające wytyczne organu ochrony konserwatorskiej. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił więc nowy przedłożony projekt decyzji. Takie działanie organ odwoławczy uznał za prawidłowe, wobec zmiany parametrów określonych w poprzednim projekcie decyzji.Wobec zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") Kolegium wskazało, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z tego przepisu dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone w toku kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia planowanego nadwieszenia budynku nad parterem o 60 cm poza obowiązującą linię zabudowy, pomimo że nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy, Kolegium stwierdziło, że z punktu 1 lit. a [powinno być punktu 5, podpunktu 1 lit. a – uw. NSA] analizy dołączonej do ostatniego projektu decyzji (k. 410 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że "w granicy pasa drogowego jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] wg załącznika nr 1 do decyzji, dopuszcza się jednocześnie nadwieszenie budynku nad parterem maksymalnie o 60 cm poza ustaloną obowiązującą linię zabudowy". W konsekwencji tożsamy zapis znalazł się w punkcie 2 kontrolowanej decyzji.W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ pierwszej instancji zgromadził pełny materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dokonał właściwej jego oceny i w konsekwencji wydał decyzję, która jest zgodna z prawem.M.U. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o postanowienie uzgadniające w zakresie ochrony zabytków archeologicznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 marca 2021 r., pomimo że w obrocie prawnym znajdowało się wcześniejsze ostateczne i niewzruszone postanowienie uzgadniające z dnia 10 września 2019 r., wydane w tym samym postępowaniu;2. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że nie narusza zasady bezstronności niewyłączenie pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa w T. prowadzącego postępowanie – A.M., która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 lipca 2018 r., następnie uchylonej przez Kolegium;3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 1 i § 3 r.MI poprzez dopuszczenie nadwieszenia budynku nad parterem o 60 cm poza obowiązująca linię zabudowy, pomimo że nie wynika to z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji;4. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieumieszczenie zapisu dotyczącego otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. [...], do której ma bezpośrednio przylegać ściana inwestycji, i o wysokości, jakiej nie może przekraczać mający powstać budynek, oraz wytycznych, że kalenica w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...], to jest w odległości niemniejszej niż 4,5 m od tego budynku, nie może przekraczać wysokości trzeciej kondygnacji tego budynku – w rozdziale ustalającym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i gabarytów zabudowy (pkt 2.2.) zaskarżonej decyzji. Taki zapis został tymczasem zawarty dla nieruchomości graniczącej z nową inwestycją z przeciwległej strony ([...]) (pkt 2.2. lit. g). Zdaniem M.U. narusza to zasady: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron w takich samych okolicznościach faktycznych;5. art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie się Kolegium do zacytowania przepisów ustawy oraz rozporządzenia bez ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy, analizy i oceny okoliczności faktycznych;6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu uczestnika postępowania, polegające na uporczywym pomijaniu faktu znajdowania się otworów okiennych w kamienicy przy ul. [...], do której w ostrej granicy działki będzie przylegał nowy budynek, oraz poprzez niewyczerpujące, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i zaakceptowanie wykluczających się treści w decyzji Prezydenta z dnia 20 kwietnia 2021 r., to jest punktu 2.2 (d), w którym wysokość dozwolonej zabudowy określono na 10,84 m; a w pkt 2.4 zawarto zapis że wysokość nowopowstałego budynku nie może przekroczyć wysokości trzeciej kondygnacji budynku znajdującego się przy ul. [...], to jest 9 m;7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta, której nieważność powinna być stwierdzona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji.W pierwszej kolejności Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący nieważności decyzji. Zaznaczył, że kwestionowane przez M.U. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostawało w mocy i nie mogło być weryfikowane przez organ prowadzący postępowanie główne. Postanowienie organu konserwatorskiego miało charakter wiążący dla Prezydenta, a dotyczyło ono ostatecznie przedłożonej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy.Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach twierdzenie skarżącej, że po kasatoryjnym uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji w danej sprawie, zachodzi samoistna przeszkoda prawna do udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji w tej samej instancji pracownika organu pierwszej instancji. Ustawodawca nie uznał też co do zasady, aby taka sytuacja procesowa naruszała zasadę bezstronności.Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dokonując analizy decyzji Prezydenta w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, należało stwierdzić, że zasadne okazały się zarzuty skarżącej dotyczące dwóch kwestii: dopuszczenia nadwieszenia budynku w zabudowie pierzejowej nad parterem o 60 cm poza istniejącą na sąsiednich działkach linię zabudowy oraz sposobu określenia i niejednoznaczności warunków zabudowy budynku w zakresie odnoszącym się do jego części od strony nieruchomości przy ul. [...] w T. (działki nr [...]).Sąd pierwszej instancji przytoczył zasady i reguły wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz r.MI. Zaznaczył, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy oraz cech architektonicznych. Sąd zaznaczył jednak, że warunkiem dopuszczenia zróżnicowanej zabudowy jest to, aby analiza urbanistyczna to uzasadniała z przywołaniem oceny zachowania ładu przestrzennego. Dokument ten powinien być rzetelny i kompletny, pozwalając na wyprowadzenie z niego niezbędnych wniosków. Także mapa analizy powinna spełniać warunek aktualności i dostatecznej przejrzystości.Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową. Inwestycja planowana jest na przylegającej do ul. [...] działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] (droga publiczna). Sąd zauważył, że nie wynika z treści analizy ani uzasadnienia decyzji jakiej powierzchni części działek nr [...] i [...] wchodzą w skład terenu planowanej inwestycji. Organ podkreślił, że teren inwestycji położony jest w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej [...] w T. o najwyższych wartościach zabytkowych i historycznych, objęty prawną ochroną konserwatorską wynikającą z faktu wpisania na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO oraz wpisana do rejestru zabytków jako [...]Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 r.MI (uwzględniając szerokość frontu działki [...] wynoszącą 36 m przyjęto go w promieniu 108 m od granic tego terenu, włączając w to w całości działki, częściowo znajdujące się w tym obszarze). W ocenie Sądu w ustalonym obszarze dokonano jednak jedynie częściowej analizy urbanistycznej, odnoszącej się tylko do niektórych spośród wymaganych przepisami parametrów inwestycji. W znajdującej się w aktach administracyjnych analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 398-410 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zestawieniu nieruchomości wskazano jedynie numery działek ewidencyjnych, ich powierzchnię, funkcję, powierzchnię zabudowy oraz procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy. W istocie zatem poza funkcją, nie jest możliwe ustalenie jakiegokolwiek średniego wskaźnika oraz cech architektonicznych dominujących w obszarze analizowanym oraz nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej – poza średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy (79,12 %). Organ ustalił, że na terenie tym przeważa funkcja zabudowy mieszkaniowej z usługami.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wywodził, że r.MI, co wynika z przepisu § 1, określa tymczasem sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).W analizie w zakresie linii zabudowy wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do ul. [...] oraz stanowi część tej ulicy. W obrębie [...] w T. istniejąca linia zabudowy najczęściej zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego tworząc zabudowę pierzejową. Linia istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym po północnej stronie ul. [...] kształtuje się następująco: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – na granicy pasa drogowego, działki nr [...] i [...] – w odległości 3 m od pasa drogowego. Dalej wskazano, że inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w granicy pasa drogowego ul. [...] z nadwieszeniem budynku nad parterem. Powołując się na powyższe okoliczności ustalono obowiązującą linię zabudowy (rozumianą jako linię, na której musi stanąć i której nie może przekroczyć dowolna część ściany frontowej parteru projektowanego budynku, stanowiącą nie mniej niż 75% jej powierzchni) w granicy pasa drogowego, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] – według załącznika nr 1 do decyzji. Dopuszczono jednocześnie nadwieszenie budynku nad parterem maksymalnie o 60 cm poza ustaloną obowiązującą linię zabudowy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odnosząc się do powyższego zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zmierza do ustalenia funkcji, wskaźników i parametrów zabudowy na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy, co wynika z zasady dobrego sąsiedztwa. Prawodawca wprawdzie dopuścił wyznaczenie innych wskaźników i parametrów zabudowy, na zasadzie odstępstwa, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu nie uprawnia to jednak do "ustalania warunków zabudowy, aby oparte one były wyłącznie na odstępstwach, w dodatku nie do końca znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej".Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia, organy odstępstwa przyjęły jako regułę, co nie zasługuje na akceptację.Kontynuując powyższe Sąd wskazał, powołując się na § 4 r.MI, że linię zabudowy ustala się zasadniczo wedle reguł określonych w ust. 1-3 tego przepisu. Nie jest wprawdzie wykluczone wprowadzenie elementów lub cech "nowych" lub dotychczas rzadko występujących, jednakże organ musi w takiej sytuacji wnikliwie i przekonująco uzasadnić, że tego typu elementy konstrukcji są właśnie adekwatne (odpowiednie) w świetle występujących konkretnie cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego. Dotyczy to takich elementów jak "nadwieszenie ściany frontowej budynku ponad parterem" i jednocześnie ponad granicą nieruchomości z pasem drogowym, i ustalenia, czy mogą one wykraczać poza istniejąca na działkach sąsiednich linię zabudowy, jak również kątów nachylenia dachów, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki. Tych wymogów analiza urbanistyczna w sprawie nie spełnia. Mimo, że okoliczność nadwieszenia budynku nad kondygnacją parteru z przekroczeniem linii zabudowy (granicą pasa drogowego) stanowi jedną z okoliczności najbardziej spornych, brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia tego typu rozwiązania także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.Sąd pierwszej instancji dodał, że teren, na którym planowana jest inwestycja został określony jako teren działki nr [...] oraz części działek [...] i [...], która stanowi drogę publiczną. Organ nie określił wprost, jaka jest powierzchnia terenu inwestycji, ani też jaką konkretnie powierzchnię zabudowy dla planowanego budynku określił wnioskodawca. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2, nie określono konkretnie, jakiej wielkości części pozostałych stanowić mają część terenu inwestycji. Pośrednio z zestawienia tabelarycznego wykazu nieruchomości w obszarze analizowanym wynika, że owe części działek "[...] i [...]" mają powierzchnię po [...] m2. To oznaczałoby, że powierzchnia terenu planowanej inwestycji wynosi [...] m2. Sąd dodał, że nie można pominąć, że wskazane [...] m2, to teren drogi publicznej – ulicy [...], wobec czego zastosowanie mają przepisy szczególne określające kwestie odległości zabudowy od drogi publicznej.Wypowiadając się w kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, przywołując § 5 r.MI, zaznaczył, że budzi jego wątpliwości odnoszenie wskaźnika powierzchni zabudowy jedynie do rzutu poziomego kondygnacji parteru, a nie rzutu poziomego całej bryły budynku, wraz z nadwieszeniami. Nadto z tabeli w analizie wynika, że w jej obszarze znajdują się 92 działki, z czego co prawda dla 15 ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w wielkości 100%, jednak nie oceniono, jaka była powierzchnia tego typu działek. Z zestawienia wynika, że w większości są to działki o znacznie mniejszej powierzchni niż teren inwestycji.Dalej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z naruszeniem § 6 ust. 1 r.MI odstąpiono od określenia i analizy szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym. Nie znajduje to uzasadnienia w okoliczności, że teren inwestycji "położony jest w obrębie [...] w T., gdzie przeważa zabudowa pierzejowa o charakterze ciągłym wzdłuż terenów komunikacji" oraz, że inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, jako uzupełnienie zabudowy pierzejowej między budynkami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i [...] wzdłuż ulicy [...]. Te okoliczności nie zwalniały organu od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku, w trybie określonym w § 5 r.MI. Tym bardziej istotne jest w tych okolicznościach ustalenie szerokości elewacji frontowej w warunkach zapewniających zachowanie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji "nie wydaje się nadto, żeby ustalony warunek zabudowy wskazywał na dążenie do wprowadzenia uzupełnienia zabudowy pierzejowej o charakterze ciągłym", skoro "w analizie w dowolny i nieuzasadniony sposób ustalono dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej nie mniejszą niż 75% szerokości frontu działki nr [...]".W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy narusza również § 7 r.MI. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w przypadku, gdy zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, każdorazowo wymaga w pierwszej kolejności ustalenia średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Dopiero w dalszej kolejności możliwe jest ustalenie tej wysokości na zasadzie odstępstwa, jeżeli wynika to ze szczegółowej treści analizy opartej na analizie okoliczności danej zabudowy, w kontekście dążenia do zachowaniu ładu przestrzennego i szczególnych wartości historycznych i walorów chronionego konserwatorsko terenu. W niniejszej sprawie nie badano jednak w ogóle wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Organ uznał bowiem, że dla zachowania ładu przestrzennego kluczowym jest nawiązanie do wysokości zabudowy sąsiedniej. Pozostaje to jednak w oczywistej sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami.Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie decyzja ustala warunki zabudowy niemal w całości jako odstępstwa, a nowe zamierzenie budowlane pozostaje w oderwaniu od zastanego porządku przestrzennego. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach oczekiwanych przez inwestora.Sąd zauważył, że uzasadnienie analizy nie koresponduje z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta, gdzie w pkt 2.2. (warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego), pod lit. d ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: "maksymalnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] (dz. nr [...]) tj. 10,84 m". Nie określono zatem dla zabudowy w formie pierzejowej faktycznie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a jedynie jej maksymalną wysokość, co nie gwarantuje, że będzie ona korespondować z analogiczną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w lit. g wskazano inny parametr: "maksymalna wysokość budynku: 11,80 m: Dla części budynku zlokalizowanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od strony baszty obronnej przy ul. [...] (dz. nr [...]) dopuszcza się maksymalną wysokość do jej fryzu i otworów okiennych w elewacji północnej, tj. 10m". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wśród tych warunków, co zasadnie podniosła skarżąca, organy powinny analogicznie określić warunki dla wysokości projektowanego budynku od strony sąsiedniego budynku skarżącej na działce nr [...]. Niezrozumiałe jest określenie w tym miejscu istotnych warunków zabudowy odnoszonych do wysokości budynku mającego mieć charakter zabudowy pierzejowej, czyli kontynuacji istniejącej zabudowy, jedynie od strony działki nr [...]. Tymczasem budzi uzasadnione wątpliwości fakt umieszczenia w punkcie 2.4. (warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), w tiret piątym warunku: "wysokość projektowanego budynku (kalenica) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] (tj. w odległości nie mniejszej niż 4,5 m od tego budynku) nie może przekraczać wysokości trzeciej kondygnacji tego budynku". W tym wypadku nie określono jednak konkretnej wysokości. Skutkuje to brakiem spójności ustalanych warunków i może powodować problemy w interpretacji, co ma zasadnicze znaczenie wobec związania ustaleniami tej decyzji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.Sąd następnie zaznaczył, że zastrzeżenia budzi kwestia ustalenia geometrii dachu projektowanego budynku. Także od badania tego parametru odstąpiono w analizie urbanistycznej. Co prawda w legendzie do tabeli określono skróty literowe odpowiednio dla rodzaju dachu, jednak w tabeli zabrakło danych w tej kwestii, w szczególności na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ustalenia w decyzji w tym zakresie pozostają zatem dowolne i nie poddają się również kontroli stron postępowania oraz sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie znajduje oparcia w analizie ogólnikowe twierdzenie, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz budynki z dachami spadowymi o zróżnicowanym kącie nachylenia. Nadto w decyzji nie ustalono jakkolwiek wysokości głównej kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych.Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczył budowy budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnego z usługami, i dla takiej inwestycji ustalono warunki zabudowy, bezprzedmiotowe jest określenie maksymalnej powierzchni sprzedaży: 100 m2. Wnioskowana inwestycja nie przewiduje bowiem funkcji handlowej, tym bardziej nie wynika z akt sprawy, z jakich powodów ustalono ten parametr dla funkcji usługowej.Podsumowując motywy wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 r.MI poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "odstępstw" od reguł wynikających z § 4-7 r.MI. Pozostaje to w sprzeczności z ideą zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła [...] sp. z o.o. będąca inwestorem. Zarzuciła przy tym naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie odstępstw od reguł wynikających z § 4 - 8 r.MI. nie pozostaje w sprzeczności z ideą zasady dobrego sąsiedztwa. Spółka zaznaczyła, że planowana inwestycja, mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym, a pod względem formy i gabarytów, nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że w sprawie łącznie ziściły się wszystkie przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 r.MI poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organy w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany i przeprowadziły na nim analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., która to analiza, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, spełnia warunek kompleksowości, rzetelności i uzasadnia szczegółowo rozwiązania przyjęte na zasadzie wyjątku;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 4-8 r.MI poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że organy były uprawnione do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstw od reguł wynikających z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 r.MI, które to parametry były uzasadnione analizą urbanistyczną i innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w realiach sprawy, w związku z charakterem zabudowy (pierzejowej) dla prawidłowego wyznaczenia parametrów nowej inwestycji nie zachodziła konieczność wyznaczania parametrów na zasadzie reguł r.MI. W związku z koniecznością zachowania ładu przestrzennego organy były władne do oznaczenia szerokości elewacji frontowej czy wysokości budynku poprzez podanie wartości maksymalnej, co wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, jest dopuszczalne;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta i Kolegium zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zgromadzono wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego (uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w T., Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Miejską Pracownią Urbanistyczną w T.). W konsekwencji przeprowadzone postępowanie i zebrane dowody, w tym w szczególności analiza urbanistyczna, odnosiły się do wszystkich wymaganych u.p.z.p. i r.MI parametrów inwestycji, a odstępstwa od ogólnych reguł § 4-8 r.MI były konieczne, bowiem tak wyznaczone parametry nowej inwestycji wpisują się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny i znajdują uzasadnienie nie tylko w wynikach analizy urbanistycznej, ale i uchylonych decyzjach;6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli. Sąd nie wyjaśnił podstaw swojego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego zastosowanie odstępstw od określonych w r.MI zasad wyznaczania: linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, zważywszy na charakter nowej zabudowy, uznał za niezasadne i sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa.Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz od skarżącej M.U. zwrotu kosztów postępowania.Na skargę kasacyjną odpowiedziała M.U. domagając się jej oddalenia i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty dotyczące wydanych decyzji. Podniosła między innymi, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji dotknięte jest brakami odnoszącymi się do szeregu istotnych aspektów. Choćby w części tekstowej analizy znajduje się zapis dopuszczający nadwieszenie budynku nad parterem o 60 cm poza ustaloną linię zabudowy. Pomimo, że teren do analizy został wyznaczony prawidłowo na 108 m, trudno doszukać się na analizowanym terenie nawisów o szerokości 60 cm. Nie ma nawisów o takiej szerokości, zaburzających zabudowę pierzejową ulicy, nawet w całym [...] – tymczasem skarżąca kasacyjnie wywodzi, że wszelkie parametry zostały ustalone na podstawie wnikliwie przeprowadzonej analizy. Co więcej, w przeprowadzonej analizie nie zbadano kątów nachylenia dachów w badanym obszarze, a co za tym idzie, w decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto informacji dotyczących kąta nachylenia dachu planowanej inwestycji.Przy piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2023 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. przedłożył ekspertyzę prawną autorstwa prof. dra hab. M.S. na poparcie zasadności wniesionej skargi kasacyjnej.Do powyższego w piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2023 r. odniosła się M.U. dezawuując wnioski przedstawionej ekspertyzy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na uzupełnieniu zabudowy pierzejowej w historycznej tkance miejskiej w sytuacji, gdy kluczowe parametry i wskaźniki tej zabudowy zostały określone na zasadzie odstępstw od reguł podstawowych przewidzianych w przepisach r.MI. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że oparcie warunków zabudowy niemal wyłącznie na odstępstwach, przy brakach w uzasadnieniu analizy urbanistycznej, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przepisy § 4-8 oraz przepisy postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje to stanowisko, argumentując, że specyfika lokalizacji i charakter planowanej zabudowy uzasadniały zastosowanie odstępstw w celu zachowania ładu przestrzennego, co znajdowało oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym, w stanowiskach wyspecjalizowanych organów.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia prawa materialnego (zarzuty 1-4) oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zarzut 5 – według numeracji nadanej wyżej w niniejszym uzasadnieniu), zasługują na uwzględnienie. Wszystkie te zarzuty sprowadzają się do wykazania, że w indywidualnych okolicznościach sprawy dopuszczalne i uzasadnione było wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy na zasadzie odstępstw od reguł określonych w r.MI.Należy zgodzić się co do zasady z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, że w modelowym procesie ustalania warunków zabudowy należy, stosownie do przepisów § 4-8 r.MI, w pierwszej kolejności ustalić regułę i dane wyjściowe dla określanego wskaźnika czy parametru zabudowy (np. średnią wartość parametru w obszarze analizowanym), a dopiero w dalszej kolejności rozważać dopuszczalność odstępstwa od nich. Odstąpienie od zawartych w rozporządzeniu reguł jest wyjątkiem – dopuszczalnym, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej i co rzeczywiście wymaga przekonującego uzasadnienia. Jednakże takie modelowe oczekiwania dotyczące procesu ustalania warunków zabudowy zawsze należy odpowiednio odnosić i "egzekwować" stosownie do indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.Niniejsza sprawa ma charakter szczególny, czego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w sposób dostateczny, przyjmując zbyt rygorystyczne i formalistyczne podejście.Sprawa dotyczy zabudowy pierzejowej przy ul. [...] w T., na terenie [...], wpisanego na listę UNESCO i do rejestru zabytków. Inwestycja ma na celu wypełnienie istniejącej wypełnienie luki w zabudowie na działce nr [...]. Ten szczególny charakter lokalizacji determinował sposób procedowania organów, które musiały uwzględnić wytyczne dotyczące ładu przestrzennego i ochrony konserwatorskiej.Już na wstępnym etapie postępowania kierunki te zostały odzwierciedlone w zebranej dokumentacji. Miejska Pracownia Urbanistyczna w T. w piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. (karta 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazała, że obowiązująca linia zabudowy powinna być tożsama z linią rozgraniczającą działkę inwestora z ul. [...]. Zaznaczono, że zabudowa powinna mieć charakter pierzejowy, ciągły, zajmując minimum 75% szerokości frontu działki. Co istotne, Miejska Pracownia Urbanistyczna nie zgłosiła zastrzeżeń dotyczących nadwieszenia budynku od drugiej kondygnacji nad ul. [...] do 90 cm oraz od tyłu, nad działką nr [...], do 150 cm. Następnie Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. (karta 51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zaakceptował koncepcję architektoniczną zakładającą odtworzenie wrażenia rekonstrukcji kilku domów przymurnych, jednocześnie wskazując, że nadwieszenie budynku nad parterem powinno wynosić 60 cm, a nie proponowane 90 cm. Stanowisko to podtrzymano w piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. (karta 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Warto również odnotować, że inwestor dysponował decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia 10 lutego 2017 r. (karta 4-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wyrażającą zgodę na lokalizację fragmentu budynku w pasie drogowym.Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, należy stwierdzić, że odstępstwa od reguł wyjściowych określonych w § 4 do 8 r.MI były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji, że sama analiza urbanistyczna w części tekstowej nie zawiera obszernego wywodu uzasadniającego każde z odstępstw, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Motywy przyjętych rozwiązań wynikają bowiem jasno z całokształtu materiału dowodowego, w tym z przywołanych wyżej stanowisk, które wskazują, że właśnie zastosowanie odstępstw pozwalało na zachowanie ładu przestrzennego w specyficznej lokalizacji, gdzie projektuje się nową zabudowę o charakterze pierzejowym, uzupełniającą istniejącą lukę.Analizę stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej należy przeprowadzić odnosząc się szczegółowo do poszczególnych cech, wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.Wyznaczenie linii zabudowy (§ 4 r.MI) wzdłuż granicy z drogą publiczną, jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. [...] (działka nr [...]), było w pełni uzasadnione dążeniem do odtworzenia pierzei, zgodnie z wytycznymi Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Niezasadne są zarzuty dotyczące dopuszczenia nadwieszenia projektowanego budynku o 60 cm poza tę linię. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że taki detal architektoniczny jest nieadekwatny i nieuzasadniony. Element ten był przedmiotem analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje oraz, jak wskazano wyżej, został zaakceptowany przez Miejską Pracownię Urbanistyczną i, po korekcie do 60 cm, przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Został także uzgodniony z Miejskim Zarządem Dróg (karta 260 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Co więcej, taki element architektoniczny nie jest obcy historycznej zabudowie ul. [...]. Charakteryzuje on kamienicę znajdującą się za basztą przy ul. [...] (ul. [...], działka nr [...]). Co więcej, materiał fotograficzny przedłożony przez samą M.U., przedstawiający dawną kamieniczkę przymurną z charakterystycznym nadwieszeniem (karta 194 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) potwierdza, że nadwieszenie charakteryzowało nawet historyczną zabudowę w obrębie działki inwestora. W tym kontekście sporne nadwieszenie nie stanowi dowolnego wyjątku, lecz detal architektoniczny mieszczący się w przyjętej koncepcji konserwatorskiej i urbanistycznej ulicy, co Sąd pierwszej instancji pominął, oczekując szczególnego uzasadnienia dla tego elementu artykulacji elewacji.Nie przekonuje również wywód Sądu pierwszej instancji podważający precyzję określenia terenu inwestycji obejmującego części działek nr [...] i [...] (droga publiczna). Inwestor przedstawił koncepcję architektoniczną oraz linie rozgraniczające teren inwestycji na mapach w stosownej skali, co zostało odzwierciedlone w załączniku graficznym do decyzji. Z materiałów tych wynika zakres planowanych nadwieszeń: 150 cm nad działką nr [...] i 60 cm nad działką nr [...]. Jednocześnie decyzja w punkcie 2.2 lit. b wyraźnie zastrzega, że obrys zewnętrzny rzutu poziomego parteru planowanego budynku nie może wykraczać poza granice działki nr [...]. Ustalenia te są wystarczająco precyzyjne na etapie ustalania warunków zabudowy i mogą służyć jako podstawa do ustalenia bryły budynku na potrzeby dalszego etapu procesu inwestycyjnego.Gdy chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 r.MI), określony na maksymalnie 100%, krytyczna ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy również nie zasługuje na aprobatę. W kontekście zabudowy śródmiejskiej, mającej charakter pierzejowy i wypełniający lukę w zwartej zabudowie, co było postulatem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, zabudowa terenu inwestycji w 100% (działki i części działek w liniach rozgraniczających – objętych nadwieszeniami), jest w pełni uzasadniona. W takich okolicznościach odstąpienie od reguły ustalania tego wskaźnika na podstawie średniej wartości dla obszaru analizowanego (wynoszącej około 80%) było racjonalne i służyło zachowaniu ładu przestrzennego.Nie można podzielić zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji dotyczących ustalenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 r.MI). Ustalenie tego parametru na poziomie "nie mniejszym niż 75% szerokości frontu działki nr [...]" znajduje uzasadnienie w charakterze inwestycji, jako uzupełnienia pierzei. Wbrew twierdzeniom Sądu, kwestia ta została uzasadniona w wynikach analizy urbanistycznej. Na stronie 2 wyników analizy w punkcie e. (karta 456 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zaznaczono, że odstąpiono od badania średniej szerokości elewacji frontowych, gdyż lokalizowana zabudowa ma mieć charakter pierzejowy, ciągły, co wymaga zapewnienia odpowiedniej minimalnej szerokości elewacji. Podejście to jest odpowiednie do specyfiki projektowanej zabudowy, jej otoczenia i lokalizacji oraz zgodne z wytycznymi Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie Sądu pierwszej instancji, aby szerokość elewacji frontowej ustalić "w trybie" § 6 r.MI (na stronie 16 uzasadnienia omyłkowo wskazano § 5), a więc w domyśle na zasadzie § 6 ust. 1, uznać należy za zbyt daleko rygorystyczne i nieadekwatne w kontekście okoliczności sprawy.Nietrafne są również stwierdzenia Sądu dotyczące naruszenia § 7 r.MI (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) oraz § 8 r.MI (geometria dachu). W warunkach zabudowy uzupełniającej pierzeję ulicy w pełni uzasadnione jest nawiązanie do parametrów budynków bezpośrednio sąsiadujących, a nie poszukiwanie średniej dla całego, zróżnicowanego pod względem parametrów zabudowy, obszaru analizowanego. Przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnie do wysokości analogicznej krawędzi w budynku przy ul. [...] (to jest 10,84 m) zapewnia kontynuację i spójność pierzei. Ustalenia dotyczące maksymalnej wysokości budynku (11,80 m) oraz geometrii dachu (spadowy, o kalenicy równoległej do frontu działki i zróżnicowanej wysokości) również są wystarczające. Choć nie określono precyzyjnie kąta nachylenia dachu, decyzja zawiera dostateczne elementy pozwalające na ukształtowanie bryły budynku. Przyjęte rozwiązania realizują postulat Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczący odtworzenia wrażenia istnienia dawnych domów przymurnych o zróżnicowanej wysokości, co wynika z założenia podziału bryły na trzy części o różnych wysokościach: część przyległą do ul. [...] (obniżoną do wysokości 3 kondygnacji budynku sąsiedniego – czyli około 9 m), część środkową (maksymalną – 11,80 m) i część przyległą do baszty przy ul. [...] (nieprzekraczającą 10 m). Jak zaznaczono, ustalono, że dach ma być spadowy, o kalenicy równoległej do frontu działki, co oznacza obowiązek obniżenia każdego odcinka elewacji frontowej w stosunku do kalenicy, z zastrzeżeniem, że w środkowej części projektowanej zabudowy elewacja frontowa może osiągnąć maksymalnie 10,84 m. Z uwagi na cechy architektoniczne zabudowy znajdującej się w otoczeniu inwestycji nie zachodziła potrzeba określenia sprecyzowanego kąta nachylenia dachu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza też, że zaprezentowana w analizie urbanistycznej teza o zróżnicowanym kącie nachylenia dachów w obszarze analizowanym, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, poddaje się kontroli. W aktach zebrano obszerną dokumentację zdjęciową zabudowań w obszarze analizowanym, a przyjęte ujęcia czytelnie ukazują geometrię dachów, co pozwala bez najmniejszych wątpliwości potwierdzić tezy organu (zob. np. k. 398-400 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).Szczególnej uwagi wymaga kwestia wysokości budynku od strony działki nr [...] ([...]), która budziła kontrowersje w toku postępowania i została zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji. Należy prześledzić proces uzgodnień w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. (karta 276 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Miejski Konserwator Zabytków początkowo nie uzgodnił pierwotnego projektu decyzji, wskazując, że wysokość projektowanego budynku (kalenica) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] nie powinna przekraczać trzeciej kondygnacji tego budynku. Po wprowadzeniu tego zapisu, projekt uzgodniono (postanowienie z dnia 7 maja 2019 r., karta 311 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie, po otrzymaniu zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, M.U. zwróciła uwagę, że termin "bezpośrednie sąsiedztwo" jest nieścisły (karty 311 i 318 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyniku wymiany korespondencji między Prezydentem a Miejskim Konserwatorem Zabytków (pisma z dnia 4 czerwca, 11 czerwca, 8 lipca 2019 r.), Konserwator ostatecznie w piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. (karta 328 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) sprecyzował, że ograniczenie wysokości projektowanej zabudowy dotyczy części budynku na odcinku 4,5 m. Postanowieniem z dnia 12 września 2019 r. Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił ostateczny projekt decyzji zawierający uszczegółowioną treść punktu 2.4 tiret 5 (karta 364 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).Odnosząc się do strony redakcyjnej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, należy częściowo zgodzić się z Sądem pierwszej instancji i M.U., że elementy treściowe dotyczące wysokości projektowanej zabudowy ulokowano niefortunnie – zarazem w punktach dotyczących warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, jak i w warunkach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wymogi dotyczące zróżnicowanej wysokości budynku powinny co do zasady znaleźć się w całości w punkcie 2.2 decyzji (warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego), analogicznie jak uczyniono to w lit. g w odniesieniu do sąsiedztwa z działką nr [...] (baszta). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W punkcie 2.4 tiret 5 decyzji (warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków) jednoznacznie zastrzeżono, że wysokość projektowanego budynku (kalenica) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] – to jest w odległości nie mniejszej niż 4,5 m od tego budynku – nie może przekraczać wysokości trzeciej kondygnacji tego budynku. Ustalenie to, będące wynikiem szczegółowych uzgodnień, jest obiektywne, weryfikowalne (wysokość trzeciej kondygnacji budynku przy ul. [...] jest parametrem stałym) i możliwe do zastosowania na etapie sporządzania projektu budowlanego. Mimo braku podania konkretnego wymiaru w metrach w tym punkcie, decyzja jest jednoznaczna i wykonalna oraz nie budzi zastrzeżeń.W konsekwencji należy uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3-8 r.MI (zarzuty 1, 3 i 4). Należy jedynie zaznaczyć, w kontekście zarzutu 2, że skarżąca kasacyjnie spółka niezasadnie przywołała jako naruszone wszystkie punkty przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc także art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji naruszenia tych przepisów nie stwierdził.Uznać za trafny należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób kompleksowy, uwzględniając specyfikę projektowanego zamierzenia (zabudowa pierzejowa – uzupełnienie luki) i dostatecznie wyjaśniając sporne kwestie, w tym w drodze uzgodnień i wymiany korespondencji z jednostkami wyspecjalizowanymi (zwłaszcza Miejskim Konserwatorem Zabytków, ale też i Miejską Pracownią Urbanistyczną oraz Miejskim Zarządem Dróg w T.).Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 6). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo błędnej oceny merytorycznej, zostało sporządzone w sposób obszerny i szczegółowy. Sąd pierwszej instancji czytelnie wyłożył swoje stanowisko, opowiadając się za restrykcyjnym i formalnym podejściem do stosowania przepisów r.MI. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ujmując to ściśle w płaszczyźnie procesowej, czyniło zadość wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a.Odnosząc się do obaw M.U. dotyczących oddziaływania projektowanego budynku na jej nieruchomość przy ulicy [...], warto zaznaczyć, że wbrew jej twierdzeniom, projektowana zabudowa nie grozi przesłonięciem okien w jej budynku w bezpośredniej styczności, gdyż zawiera omówiony wyżej warunek ograniczenia wysokości maksymalnie do trzeciej kondygnacji budynku skarżącej i to na odcinku 4,5 m (od jej budynku). Oznacza to, że nowa zabudowa nie przysłoni w ostrej granicy także tarasu budynku przy ulicy [...] znajdującego się na najwyższej kondygnacji.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, a zarazem uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o oddaleniu skargi.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od skarżącej M.U. na rzecz [...] sp. z o.o. koszty postępowania kasacyjnego złożyły się:– kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł (k. 149 akt sądowych),– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł, odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.),– opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 147 akt sądowych).. Na zasądzone od skarżącej M.U. na rzecz [...] sp. z o.o. koszty postępowania kasacyjnego złożyły się:– kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł (k. 149 akt sądowych),– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł, odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.),– opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 147 akt sądowych).