Wyrok - II OSK 970/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1948/24 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw CudzoziemcóOddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1948/24 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemcó
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 10
kpa
art. 16
kpa
art. 135
ppsa
art. 106
ppsa
art. 134
ppsa
art. 183
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 23 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1948/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę R. A. obywatela Federacji Rosyjskiej (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 22 maja 2024 r. nr DL.WIPO.4100.457.2024/JPP. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 5 stycznia 2024 r. nr WSC-V.6152.3278.2021C, którą cofnięto cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt stały.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:1) naruszenie art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego w postulowanym przez skarżącego kierunku, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bezzasadne dokonanie ustaleń na podstawie materiałów pozyskanych przez organ administracji, które po pierwsze nie nadają się do ustalenia, że skarżący zagraża porządkowi prawnemu lub obronności Polski, po drugie - ich treść budzi poważne wątpliwości logiczne, w tym chociażby wobec pomawiania skarżącego o udział w zorganizowanej grupie przestępczej, zabójstwach, wymuszeniach, podczas gdy skarżący pozostaje na wolności, a po trzecie - wobec ewidentnej sprzeczności rzeczonych dokumentów z zaświadczeniem o niekaralności z niemieckiego rejestru karnego, który to dokument w świetle prawa niemieckiego stanowi jedyne wiarygodne źródło informacji o ewentualnej karalności skarżącego, zwłaszcza że wobec niekaralności skarżącego istnieje domniemanie jego niewinności;2) naruszenie art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez absolutnie dowolne ustalenie zagrożenia skarżącego dla bezpieczeństwai obronności Polski, a to poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji ustaleń organu administracji, według których skarżący stanowi zagrożenie dla porządku prawnego i bezpieczeństwa Polski, przy czym brak w tym zakresie jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę tezę, co czyni decyzję organu arbitralną i sprzeczną z zasadą legalizmu;3) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości odniesienia się do ustaleń organu administracji w toku postępowania i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, co narusza jego prawo do obrony. Skarżący nie został przesłuchany na żadnym etapie postępowania, pomimo że decyzja dotyczyła jego fundamentalnych praw i miała daleko idące konsekwencje dla jego życia. Pominięcie tej czynności narusza zasadę czynnego udziału stronyw postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz prawo do obrony wynikające z art. 45 Konstytucji RP;4) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całokształtu sprawy wobec tego, że kontrola sądu obejmuje wszystkie rozstrzygnięcia podlegające zaskarżeniu oraz całe postępowanie administracyjne, podczas gdy sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wcale wielu kwestii spornych, w tym dlaczego organ administracji nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji informacji pozyskanych od policji w B., w tym nie zwrócił się o dane o karalności skarżącego, podczas gdy dane wynikające z przedmiotowych dokumentów prima facie budzą wątpliwości pozostając nielogiczne w świetle pozostawania na wolności przez skarżącego, a nadto w świetle jego niekaralności, co zostało wykazane zaświadczeniem z niemieckiego rejestru karnego. Innymi słowy - sąd pierwszej instancji przychylił się do przyjęcia narracji prezentowanej przez organ administracji, bez odniesienia się do kontrargumentów i dowodów przedstawionych przez skarżącego, co narusza standardy rzetelnego postępowania administracyjnego;5) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pozornie wyczerpujące uzasadnienie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku, którew rzeczywistości stanowi powtórzenie tez organu administracji, bez rzetelnego odniesienia się do zakresu skargi, a tym bardziej do zbadania sprawy w granicach sprawy administracyjnej, do czego WSA w Warszawie jest zobowiązane na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a.Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie,w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianychw art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnowaćz przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Przepisy te regulują zagadnienia dotyczące zakresu oraz głębokości kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym, przepisy te nie mogą stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania zgodności z prawem ocen prawnych sformułowanych przez organy oraz zaakceptowanych przez wojewódzki sąd administracyjny, w tym dotyczących oceny zebranego materiału dowodowego.3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasad zebrania i oceny materiału dowodowego (m.in. art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.), determinujące istotę rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy do tej grupy zarzutów należą również podstawy obejmujące art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.3.7. Równocześnie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano w ogóle zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Dotyczy to w szczególności, kluczowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, art. 199 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Tymczasem, to właśnie z relewantnych przepisów prawa materialnego wynika, jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Podobnie, to do sfery prawa materialnego, a nie sfery faktów, należy zagadnienie prawidłowego zdefiniowania zwrotów niedookreślonych istotnych z punktu widzenia prawidłowego zrozumienia danej instytucji prawnej, a następnie, z punktu widzenia prawidłowego zastosowania prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym (aktu subsumpcji).3.8. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że co prawda w sprawie przywołano trzy przesłanki cofnięcia zezwolenia na pobyt stały, jednak na plan pierwszy wysuwa się kwestia stwarzania przez skarżącego zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwai porządku publicznego (art. 199 ust. 1 pkt 1 u.o.c.). Pozostałe przesłanki, tj. ochrona interesu Rzeczypospolitej Polskiej oraz kwestia podania nieprawdziwych danych we wniosku w kontekście przesłanki stałego zamieszkiwania w Polsce (art. 199 ust. 1 pkt 2 i 3 lit.a u.o.c.), mają tylko charakter uzupełniający.3.9. Przypomnieć należy, że zawarte w art. 199 ust. 1 pkt 1 u.o.c. pojęcia, w tym "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", mają charakter typowych zwrotów niedookreślonych związanych z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/18, CBOSA). Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18). Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu i czasie (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2765/17 oraz wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/23, CBOSA). Dla przyjęcia, że dany cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego nie jest w szczególności konieczne poczynienie ustalenia, że został on prawomocnie skazany za popełnienie przestępstwa. Podobnie, ustalenie stwarzania takiego zagrożenia jest możliwie również wówczas, gdy dane skazanie uległo już zatarciu (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2248/24, CBOSA). Dodać można, że w ustawie o cudzoziemcach przewidziano odrębną przesłankę cofnięcia zezwolenia na pobyt stały w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne na karę co najmniej 3 lat pozbawienia wolności (art. 199 ust. 1 pkt 4 u.o.c.). W realiach niniejszej sprawy wspomniana przesłanka w postaci skazania prawomocnym wyrokiem nie była jednak podstawą wydania zaskarżonej decyzji.3.10. Przenosząc te ogólne oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak było racjonalnych podstaw do zakwestionowania wiarygodności obszernych i szczegółowych materiałów przekazanych orzekającym organom przez policję berlińską (k. 17-39). Ocena tych materiałów nie naruszała zasad określonych w art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. W świetle tych materiałów, stanowiących dokumenty urzędowe pochodzące od służb policyjnych innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie budzi wątpliwości, że skarżący stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Otóż co najmniej od połowy 2011 r. do 2021 r. skarżący był podejrzewany o popełnienie około 30 czynów karalnych, w tym związanych z wymuszaniem haraczy, spowodowaniem obrażeń ciała, obrotem narkotykami oraz posiadaniem broni palnej. Mając na uwadze charakter tych czynów oraz wiarygodne informacje, że skarżący działa w ramach zorganizowanej grupy przestępczej składającej się z osób narodowości czeczeńskiej, fakt dotychczasowego skazania skarżącego "tylko" za cztery czyny nie ma decydującego znaczenia dla oceny stwarzania przez skarżącego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zresztą już pojedyncze skazanie za przestępstwo związane z nielegalnym posiadaniem broni w sposób oczywisty wyczerpało przesłankę z art. 199 ust. 1 pkt 1 u.o.c. W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała jednak całościowa ocena zachowań skarżącego, przedstawiona przez policję berlińską. W świetle ogólnej wiedzy jest oczywiste, że w przypadku przestępczości zorganizowanej, zwłaszcza opartej na silnych więzach etnicznych, niezwykle trudno jest udowodnić, w procesie karnym, popełnienie każdego z pojedynczych czynów zabronionych.W niniejszej sprawie organy nie rozstrzygały jednak o odpowiedzialności karnej skarżącego, a jego odpowiedzialności administracyjnej, gdzie kluczowe znaczenie ma funkcja prewencyjna. Dodać należy, że dołączona do skargi informacjaz Federalnego Rejestru Karnego nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem obrazuje ona co najwyżej stan rejestru na dzień 24 kwietnia 2024 r., a nadto wynika z niej, że wobec skarżącego jest również w tej dacie prowadzone postępowanie karne w Niemczech. Raz jeszcze wymaga przy tym podkreślenia, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że skarżący stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z działalnością w ramach zorganizowanej grupy przestępczej, a nie fakt skazania za określone przestępstwo. Dodać należy, że zasada swobodnego przepływu osób na terytorium Unii Europejskiej jest nierozerwalnie związana z obowiązkiem lojalnej współpracy poszczególnych krajów członkowskich w sprawach z zakresu bezpieczeństwai porządku publicznego. Stąd też nie miało istotnego znaczenia, że na podstawę faktyczną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia składały się materiały przedstawione przez policję niemiecką, a nie policję polską. Uzupełniająco trzeba dodać, że rzeczony raport berlińskiej policji z 21 marca 2022 r. został uznany za wiarygodny materiał dowodowy również w ostatecznej decyzji Szefa Urzędu z 27 marca 2023 r., którą pozbawiono skarżącego ochrony uzupełniającej (s. 4 tej decyzji). Okoliczność ta, w świetle art. 16 § 1 k.p.a., nie może być pominięta przez inne organy oraz sądy administracyjne. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22 oraz wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2486/24 - CBOSA).3.11. W skardze kasacyjnej akcentuje się również kwestię nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego. Odnosząc się do tego zagadnienia należy, po pierwsze, zauważyć, że nie jest to dowód obligatoryjny w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały. Po drugie, skarżący nie wnosił o przeprowadzenie takiego dowodu w trakcie postępowania administracyjnego, w tym nie sformułował takiego wniosku ani w odwołaniu ani po otrzymaniu zawiadomienia z 22 kwietnia 2024 r., wystosowanego przez Szefa Urzędu (k. 56). Po trzecie, w realiach niniejszej sprawy, ewentualny dowód z przesłuchania skarżącego byłby nieprzydatny do podważenia wiarygodności raportu berlińskiej policji. Z kolei w aspekcie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed Wojewodą należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono wywodu, że ewentualne zawiadomienie skarżącego w trybie tego przepisu przez organ pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.3.12. Dla rozstrzygnięcia o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na pobyt stały nie miały, w świetle relewantnych norm prawa materialnego, znaczenia okoliczności dotyczące ewentualnego udziału skarżącego w wojnie na Ukrainie lub jego obawy co do powrotu do kraju pochodzenia. Zaskarżona decyzja nie obejmuje bowiem zobowiązania skarżącego do powrotu (zob. też art. 302 i n. u.o.c.).3.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.., orzeczono jak w sentencji.