Wyrok - I SA/Rz 464/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, środki unijne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A.M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 9009-2025-001244 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (kontynuacja w ramach PROW 2014-2020) na rok 2024 oddala sprzeciw. UZASADNIENIE A. M.Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, środki unijne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A.M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 9009-2025-001244 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (kontynuacja w ramach PROW 2014-2020) na rok 2024 oddala sprzeciw. UZASADNIENIE A. M.
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Grzegorz Panek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
A. M. (dalej: "skarżący") poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor ARiMR") z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 9009-2025-001244 o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. (dalej: "Kierownik BP ARiMR") z dnia 15 maja 2025 r. nr 0167-2025-003053 w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2024 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w zakresie m.in. płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej (kontynuacyjnej w ramach PROW 2014-2020) na rok 2024 deklarując w piątym roku 5-letniego zobowiązania realizację pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 a w jego ramach: Wariant 4.5 - Półnaturalne łąki świeże na łącznej powierzchni 76,30 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącego stwierdzono nieprawidłowości pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem rzeczywistym stwierdzonym w wyniku kontroli:- dla działki rolnej A zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działce ew. o numerze [...], na powierzchni 6,61 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 5,38 ha. Działka została obarczona błędami: DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); DR22 (działka rolna jest niespójna - zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek rolnych, które nie sąsiadują ze sobą); DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego); DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania); DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania),- dla działki rolnej H zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działce ew. o numerze [...], na powierzchni 38,35 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 35,24 ha. Działka została obarczona błędami: "DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego),- dla działki rolnej N zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działce ew. o numerze [...], na powierzchni 2,38 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,03 ha. Działka została obarczona błędami: DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); DR22 (działka rolna jest niespójna - zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek rolnych, które nie sąsiadują ze sobą); DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego),- dla działki rolnej Q zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działkach ew. o numerach [...]i [...], na powierzchni 4,36 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,53 ha. Działka została obarczona błędami: DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego); DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania); DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania).Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła 5,52 ha. Dane pokontrolne zostały potwierdzone raportem z kontroli nr 9009-00000004297/24, skutecznie doręczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. W dniu 13 marca 2025 r. Kierownik BK ARiMR na miejscu rozpatrzył negatywnie prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od raportu.Decyzją z dnia 15 maja 2025 r. nr 0167-2025-003053 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną PROW 2014-2020 w łącznej wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Decyzją ustalony został obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym: zobowiązanie Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchnię 76,31 ha.Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 9009-2025-001244 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności zweryfikował zgromadzone w sprawie materiały, a więc: wyniki z kontroli na miejscu zawarte w raporcie nr 9009-00000004297/24, w szczególności wyniki dotyczące wymogu określonego do Wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże: - R_4_5_6 - Rolnik nie wykonał koszenia w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) na działce rolnej H.Dyrektor ARiMR podkreślił, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 20 grudnia 2013 r.). Dalej wskazał, że kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego w gospodarstwie rolnym została przeprowadzona inspekcją terenową w przypadku wszystkich deklarowanych o przyznanie płatności na 2024 rok działek rolnych zgodnie z wymogami przypisanymi do danego Wariantu, w niniejszym przypadku Wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże. Podkreślił, że organ prowadzący postępowanie przy weryfikowaniu wniosku, ma obowiązek zbadać, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności grunty spełniają wymogi określone w przepisach na dany rok kampanii, w tym przypadku kampanii 2024 roku.W ocenie Dyrektora ARiMR, rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotyczące zmniejszenia kwoty płatności do Wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże - a tym samym nadanie kodu nieprawidłowości R_4_5_6 na działce rolnej H, budzi uzasadnione wątpliwości, co narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2023 r. poz. 2298 - dalej: "ustawa PROW 2014-2020"), który nakłada na organ przed którym toczy się postępowanie obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie poddał szczegółowej analizie całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a mianowicie wymogów jakim podlega beneficjent w ramach podjętego zobowiązania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej odnośnie wykonania koszenia w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe).Raport z kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW2014-2020, nr dokumentu: 9009-00000004297/24 w zakresie stwierdzenia poszczególnych wymogów tj. R_4_5_6 - Rolnik nie wykonał koszenia w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) na działce rolnej PI powinien zostać poddany ponownej analizie pod kątem zasadności zastosowania w konsultacji z Biurem Kontroli na Miejscu w zakresie weryfikacji zastosowanych w protokole braków przestrzegania wymogów. Taka weryfikacja sprawy pozwoli na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie ustalenia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok gospodarczy 2024.Dyrektor ARiMR nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jednoznacznie ustalił w konsultacji z Biurem Kontroli na Miejscu czy zastosowanie kodu nieprawidłowości w zakresie stwierdzenia braku poszczególnych wymogów tj. R_4_5_6 - Rolnik nie wykonał koszenia w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) jest zasadne, w następnej kolejności ustalił, w jakiej wysokości należy przyznać skarżącemu płatność rolno- środowiskowo-klimatyczną na 2024 r. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a.W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji.W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł zarzuty dotyczące kontroli, zakwestionował zasadność wykluczenia części obszaru z płatności oraz wyjaśnił, że grunty zgłoszone do płatności są dzierżawione od [...], a umowa dzierżawy wprowadza ograniczenia w ich użytkowaniu, m. in. poprzez zakaz usuwania wszelkiego drzewostanu.W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor ARiMR wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Odnośnie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.Dyrektor ARiMR słusznie bowiem dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.Należy jednak podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy, organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.Należy zgodzić się z Dyrektorem ARiMR, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie poddał szczegółowej analizie całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a mianowicie wymogów jakim podlega beneficjent w ramach podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego odnośnie wykonania koszenia w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe). W szczególności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien jednoznacznie ustalić w konsultacji z Biurem Kontroli na Miejscu czy zastosowanie kodu nieprawidłowości R_4_5_6 jest zasadne, a ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło.W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, aby umożliwić mu dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych. Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a ich ustalenie w tym zakresie należy do kluczowych zagadnień w sprawie, dlatego nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonego art. 15 k.p.a.Odnosząc się do treści sprzeciwu należy ponownie podkreślić, że ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się jedynie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie mogła natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji.W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a..