Wyrok - II OSK 1680/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 769/22 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w LubOddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 769/22 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lub
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 769/22 oddalił skargę M.O. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 21 września 2022 r. znak SKO.41/3269/LI/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z 8 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy (z przeznaczeniem na produkcję siatki ogrodzeniowej, choinek i podobnych wyrobów), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie B., gmina T..W motywach orzeczenia Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów administracji obu instancji, uznając je za zgodne z prawem. Sąd wskazał, że kluczową przeszkodą w realizacji zamierzenia inwestycyjnego było niespełnienie ustawowego warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Podkreślono, że sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wykazała, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W sąsiedztwie działki inwestora nie występuje natomiast żadna zabudowa o funkcji produkcyjnej, przemysłowej czy usługowej, która mogłaby stanowić prawny punkt odniesienia (wzorzec) dla planowanej zmiany sposobu użytkowania. Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ma na celu ochronę ładu przestrzennego i zapobieganie wprowadzaniu do danej przestrzeni funkcji z nią sprzecznych lub niekompatybilnych. Wprowadzenie funkcji produkcyjnej w teren o jednorodnym charakterze rolniczo-mieszkaniowym stanowiłoby dysonans urbanistyczny i naruszałoby zastany ład przestrzenny. Sąd Wojewódzki odniósł się również do argumentacji skarżącej dotyczącej faktu, że inwestycja dotyczy istniejącego już budynku, a nie nowej budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy, a zatem musi spełniać te same rygory co nowa zabudowa, w tym wymóg kontynuacji funkcji. Fakt fizycznego istnienia bryły budynku nie zwalnia inwestora z obowiązku dostosowania jego nowej funkcji do charakteru zabudowy sąsiedniej. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, uznając, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny.2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1) przepisów prawa materialnego:a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 4, § 7, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżąca nie spełnia prawnych wymagań do uzyskania zezwolenia na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ brak jest co najmniej jednego obiektu spełniającego funkcję, cechy, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, w sytuacji gdy skarżąca od początku konsekwentnie wskazywała, iż nie zamierza podejmować się budowy nowego obiektu a jedynie dokonać prac adaptacyjnie - przygotowawczych na znajdującym się już obiekcie na nieruchomości skarżącej w celu prowadzenia inwestycji, która w żaden sposób nie oddziałowywuje negatywnie na nieruchomości sąsiednie oraz nie wpłynie w żaden sposób negatywnie na funkcjonalność terenu biorąc pod uwagę przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska,b) art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej Pb) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania administracyjnego w jasny i przejrzysty sposób wykazała chęć zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, a nie budowy nowego obiektu, zatem wydanie decyzji odmownej narusza ww. przepisy, biorąc pod uwagę fakt, iż działki sąsiednie są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy, co również wynika z mapki stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji,c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar na którym zamierza prowadzić inwestycje strona skarżąca należy traktować jako powstanie nowej zabudowy o charakterze przemysłowo-usługowym, w sytuacji gdy skarżąca niejednokrotnie podkreślała, że nie zamierza budować nowego budynku a dokonać jedynie przebudowy istniejącego obiektu, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął,d) art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 71 ust. 2 i 3 Pb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowane prace mają charakter robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca nie była pouczona o treści tych przepisów,e) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame,2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw:a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), poprzez oddalenie skargi, mimo że organy administracji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, powierzchowne zbadanie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało brakiem ustalenia, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy, a także poprzez zaniechanie ustalenia zasad estetyki terenu i braku zbadania zgodności inwestycji z prawem budowlanym,b) art. 107 § 3 Kpa, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich przesłanek jakimi kierowały się organy w toku postępowania administracyjnego,c) art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 109 § 1 Kpa, art. 107 § 2 Kpa oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników w postaci wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, co istotnie utrudniło skarżącej ocenę wpływu planowanej inwestycji na sferę jej praw i obowiązków oraz weryfikację prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej,d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przejawiającymi się m.in.: nierozpoznanie istoty sprawy tj. brak uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, iż budynek którego przeznaczenie zamierza zmienić skarżąca jest postawiony oraz, że skarżąca zamierza dokonać czynności technicznych polegających na przebudowie części budynku, a nie na postawieniu nowej nieruchomości.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 Ppsa. Wobec tego, kontrola instancyjna ograniczała się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które okazały się chybione.3.3. Najistotniejsze w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., są niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa, trafnie aprobując ustalenia organów o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej funkcji produkcyjno-usługowej. Należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu powstrzymanie zabudowy (w tym zmiany sposobu użytkowania) niekompatybilnej z otoczeniem. Kontynuacja funkcji nie oznacza wprawdzie tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Jednakże owo "uzupełnienie" nie może prowadzić do wprowadzenia funkcji całkowicie odmiennej, generującej uciążliwości obce dla danego terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji choćby zbliżonej do projektowanej, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyroki NSA z: 5 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 688/24 i II OSK 58/24, 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1597/24, 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1478/19). Jeśli w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej lub usługowej o charakterze produkcyjnym, to wprowadzenie takiej funkcji, nawet poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organy była jednoznaczna i szczegółowa. W wyznaczonym obszarze analizowanym (obejmującym m.in. działki sąsiednie) zidentyfikowano wyłącznie zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne i gospodarcze związane z rolnictwem) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w obszarze tym nie stwierdzono żadnego obiektu o funkcji produkcyjnej, przemysłowej czy usługowej o charakterze zbliżonym do planowanej produkcji siatki ogrodzeniowej. Teren ten stanowi jednorodny układ osadniczy o charakterze wiejskim/rolniczym. Wprowadzenie w tak ukształtowaną przestrzeń funkcji stricte produkcyjnej (zakład produkcyjny), nawet o niewielkiej skali, stanowiłoby element obcy, dysharmonijny i kolizyjny względem funkcji mieszkaniowej i rolniczej. Nie jest to zatem "uzupełnienie" funkcji, lecz próba wprowadzenia nowej, odrębnej jakościowo funkcji, która nie ma oparcia w zastanym stanie zagospodarowania. Skoro w miejscowości B. dominuje rolnictwo i mieszkalnictwo, lokalizacja zakładu produkcyjnego nie znajduje uzasadnienia w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.3.4. Całkowicie niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 4 ust. 2 Pb oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 71 ust. 2 i 3 Pb. Skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia przedmiot niniejszego postępowania (ustalenie warunków zabudowy) z postępowaniem w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy wyjaśnić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (uregulowane w upzp) jest etapem wstępnym, planistycznym, mającym na celu zbadanie, czy dana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w świetle ładu przestrzennego. Dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, inwestor może ubiegać się o zgodę budowlaną (pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania) na gruncie Prawa budowlanego Przepis art. 71 ust. 2 Pb wprost stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb, do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają z obowiązku uzyskania decyzji WZ, lecz wręcz ten obowiązek potwierdzają w sytuacji braku planu miejscowego. Fakt, że zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się z robotami budowlanymi, nie ma znaczenia dla obowiązku uzyskania decyzji WZ, co wynika wprost z art. 59 ust. 1 zdanie drugie upzp. Zarzut naruszenia art. 71 Pb poprzez jego "niewłaściwe zastosowanie" jest więc chybiony, gdyż organy w niniejszej sprawie (organy planistyczne: Wójt i SKO) w ogóle tego przepisu nie stosowały i nie były do tego uprawnione. Przepis ten będzie miał zastosowanie dopiero na etapie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, o ile skarżąca uzyskałaby wcześniej pozytywną decyzję WZ. Brak pouczenia o tych przepisach przez organy planistyczne nie stanowi naruszenia prawa, gdyż nie należą one do właściwości tych organów w tym postępowaniu.3.5. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa iart. 145 § 1 pkt 1 lit. c ). Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Analiza urbanistyczna została sporządzona rzetelnie, przez osobę uprawnioną, i wykazała brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji produkcyjnej lub usługowej, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów (np. innej analizy urbanistycznej czy dowodu na istnienie konkretnego zakładu produkcyjnego w sąsiedztwie), ograniczając się do polemiki z ustaleniami organu i twierdzeń o braku uciążliwości inwestycji, co w świetle braku kontynuacji funkcji jest argumentem drugorzędnym.3.6. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 109 § 1 Kpa, art. 107 § 2 Kpa oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników w postaci wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej. Po pierwsze, zarzut ten pojawił się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, wobec czego Sąd I instancji w ogóle nie odnosił do ww. kwestii, a po drugie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do ww. zarzutu. W ocenie NSA samo sformułowanie takiego uchybienia w ramach podstawy kasacyjnej, bez uprawdopodobnienia, że istotnie taka sytuacja miała miejsce a także wykazania, jaki negatywny wpływ miało zaistnienie ww. uchybienia na wynik postępowania, nie mogło doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku.3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Organy prawidłowo ustaliły brak dobrego sąsiedztwa dla funkcji produkcyjnej w terenie rolniczo-mieszkaniowym, a przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania decyzji WZ przy zmianie sposobu użytkowania.3.8. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.