Wyrok - II OSK 1725/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów po. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 84/23 w sprawie ze skargi M.T. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] sierpniaUchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów po. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 84/23 w sprawie ze skargi M.T. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 84/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na uchwałę Rady Gminy D. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid. [...] w S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że Rada Gminy dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego wprowadzając zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez należytego uzasadnienia merytorycznego. Zwrócono uwagę, że regulacje te miały charakter "interwencyjny" i były wymierzone bezpośrednio w zamierzenie inwestycyjne skarżącej polegające na budowie warchlakarni o obsadzie 672 DJP, dla której uzyskała ona wcześniej ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentacja organu odwołująca się do ogólnikowej ochrony środowiska oraz protestów społecznych okazała się niewystarczająca i niepoparta rzetelnymi analizami, co świadczy o pozorności przyjętych przesłanek. Sąd I instancji stwierdził naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności wskazując, że całkowite wykluczenie możliwości realizacji inwestycji stanowiło nadmierną ingerencję w prawo własności, nieadekwatną do zamierzonych celów ochrony ładu przestrzennego. Za kolejną wadę uchwały Sąd uznał wyznaczenie na nieruchomości skarżącej drogi wewnętrznej (KDW), mimo że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Takie rozwiązanie jest zbędne i nieuzasadnione potrzebami układu komunikacyjnego, a jedynie dodatkowo obciążające właściciela gruntu w sposób nieproporcjonalny. Sąd zarzucił organowi planistycznemu brak rzeczywistego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co narusza dyspozycję art. 1 ust. 3 upzp. W uzasadnieniu zaznaczono również, że bierność skarżącej na etapie procedury planistycznej (brak wniesienia uwag) nie zwalnia organu z obowiązku przestrzegania prawa i nie sanuje wadliwości materialnych aktu prawa miejscowego. Ostatecznie Sąd uznał, że suma tych naruszeń, świadcząca o instrumentalnym traktowaniu instrumentów planistycznych w celu zablokowania legalnej działalności gospodarczej, przesądza o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:1) art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. upzp – przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przyczyny wprowadzenia w planie ograniczeń w sposobie wykorzystania nieruchomości skarżącej (tj. względy środowiskowe oraz potrzeba ochrony lokalnej społeczności) są pozorne, bądź niedostatecznie uzasadnione, a organ przekroczył granice władztwa planistycznego,2) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 upzp przez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał wyważenia interesu skarżącej oraz interesu publicznego,3) art. 1 ust. 3 upzp przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że brak aktywnego udziału skarżącej w procesie uchwalania planu miejscowego (w szczególności w drodze uwag do projektu planu) nie ma znaczenia dla oceny zasadności żądania o jego unieważnienie,4) art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że ograniczenia w sposobie wykorzystania nieruchomości zawarte w zaskarżonym planie są nieproporcjonalne, nadmiernie godzące w prawo własności skarżącej i możliwość prowadzenia działalności gospodarczej,5) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wyznaczenie w zaskarżonym planie przebiegu drogi wewnętrznej (KDW) oraz lokalizacji zjazdu było bezpodstawne, godzące w konstytucyjną zasadę proporcjonalności,6) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) przez ich błędne zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na uznaniu, że organ naruszył zasady sporządzania planu i unieważnienie zaskarżonej uchwały.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:4.1 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy w zakresie, który skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego.4.2. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem kontrola instancyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny granic władztwa planistycznego gminy w zderzeniu z prawem własności inwestora dysponującego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co wymagało korekty instancyjnej.4.4. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 upzp. Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że prawo własności nie jest prawem absolutnym (ius infinitum). W procesie planistycznym dochodzi do koniecznego zderzenia interesu indywidualnego (inwestora) z interesem publicznym oraz interesem osób trzecich. W niniejszej sprawie interes publiczny polega na ochronie substancji mieszkaniowej oraz zdrowia i komfortu życia mieszkańców przed nadmiernymi immisjami.Jak wynika z niekwestionowanego materiału dowodowego, w tym analizy przestrzennej terenu, planowana przez skarżącą inwestycja o charakterze wielkoprzemysłowym (obsada 672 DJP, tj. ok. 9 tys. warchlaków) miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 500 metrów od istniejącej zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi S.. Taka bliskość, przy tej skali produkcji zwierzęcej, nieuchronnie prowadziłaby do drastycznego naruszenia ładu przestrzennego.4.5. Należy z całą mocą podkreślić, że w polskim systemie prawnym występuje luka legislacyjna w zakresie tzw. ustawy odorowej. W tej sytuacji to na gminie, w ramach władztwa planistycznego, spoczywa ciężar zapewnienia standardów ochrony ludności, które w innych systemach prawnych wynikają wprost z ustaw. Obecnie to właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje podstawowym i w zasadzie jedynym skutecznym instrumentem prawnym służącym rozwiązywaniu konfliktów lokalnych na tle uciążliwości zapachowych (zob. szerzej: G. Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(82)/2019, s. 48 i n.). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji ferm hodowlanych o określonej skali nie jest działaniem arbitralnym, lecz dopuszczalnym i racjonalnym środkiem polityki przestrzennej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akceptowano legalność takich ograniczeń, uznając je za proporcjonalne w zderzeniu z koniecznością ochrony warunków zamieszkania. Tytułem przykładu wskazać należy wyrok NSA z 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13, w którym uznano za zgodny z prawem zakaz chowu zwierząt powyżej 170 DJP, czy wyrok z 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3192/17, aprobujący zakaz lokalizacji ferm powyżej 50 DJP. Podobnie w wyrokach z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 28/18 oraz z 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1016/18. Odwołując się do dorobku prawnego państw o wysokiej kulturze rolnej i ugruntowanych standardach ochrony środowiska, działanie organu jawi się jako w pełni racjonalne i konieczne.4.6. Gmina D. wprowadzając w § 5 uchwały zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie działała arbitralnie. Przeciwnie – wypełniła lukę w prawie krajowym, chroniąc mieszkańców przed degradacją warunków życia do poziomu nieakceptowalnego w świetle współczesnych standardów cywilizacyjnych. Należy bowiem z całą stanowczością podkreślić, że konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) nie jest jednostronna i nie chroni wyłącznie inwestora. Ochrona ta rozciąga się również, a może przede wszystkim, na właścicieli nieruchomości sąsiednich. Istotą prawa własności nieruchomości mieszkaniowej nie jest samo posiadanie tytułu prawnego, lecz realna możliwość korzystania z niej w godnych, akceptowalnych cywilizacyjnie warunkach. Prawo do zamieszkiwania oznacza prawo do środowiska wolnego od permanentnego odoru, fetoru i skażeń mikrobiologicznych, które uniemożliwiają normalną egzystencję, wietrzenie pomieszczeń czy wypoczynek na zewnątrz. Dopuszczenie do lokalizacji warchlakarni w odległości mniejszej niż 500 metrów od terenów mieszkaniowych prowadziłoby do de facto wywłaszczenia sąsiadów z ich prawa do spokojnego korzystania z rzeczy, czyniąc ich własność bezużyteczną w aspekcie mieszkaniowym. Gmina ma obowiązek chronić tę substancję mieszkaniową przed degradacją, co uczyniła zaskarżoną uchwałą.4.7. Błędne jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, jakoby posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądzało o możliwości realizacji inwestycji wbrew woli organu planistycznego. Decyzja środowiskowa weryfikuje parametry techniczne pod kątem ustaw środowiskowych, natomiast plan miejscowy rozstrzyga o konfliktach przestrzennych i społecznych. W tym zakresie skarga była niezasadna. Całkowicie chybiony jest również argument Sądu I instancji odwołujący się do rzekomego naruszenia zasady równości poprzez odmienne ukształtowanie przeznaczenia terenu w zaskarżonym planie w stosunku do planu obowiązującego dla terenów sąsiednich (uchwalonego w 2016 r.). Należy z całą mocą podkreślić, że sąsiedni plan miejscowy nie może stanowić wzorca kontroli legalności innego aktu prawa miejscowego. Wzorcem takim są wyłącznie przepisy ustaw oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To, że organ planistyczny w przeszłości (w 2016 r.) przyjął określone, bardziej liberalne rozwiązania dla działek sąsiednich (lub innej części tej samej nieruchomości), nie wiąże go na przyszłość i nie rodzi po stronie inwestora roszczenia o identyczne ukształtowanie jego praw.4.8. Odmiennie natomiast należało ocenić kwestię wyznaczenia drogi wewnętrznej (KDW) na nieruchomości skarżącej. W tym zakresie Sąd I instancji słusznie dostrzegł wadliwość uchwały, choć błędnie skutkowało to unieważnieniem całego planu. Wyznaczenie drogi wewnętrznej na gruncie prywatnym, wbrew woli właściciela, jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy jest to absolutnie niezbędne dla zapewnienia spójności publicznego układu komunikacyjnego. W niniejszej sprawie organ planistyczny nie wykazał takiej konieczności. Droga KDW nie łączy dróg publicznych, nie obsługuje innych nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi, a służy de facto jedynie ingerencji w sposób zagospodarowania działki skarżącej (narzucenie lokalizacji zjazdu). Takie działanie narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Z tego względu NSA uznał, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego regulacji dotyczących terenu KDW. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14, zgodnie z którym ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na gruntach prywatnych powinno być ograniczone do niezbędnego minimum. Wyznaczenie takiej drogi wbrew woli właściciela jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy jest to absolutnie niezbędne dla zapewnienia spójności publicznego układu komunikacyjnego, np. w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej innym działkom, które takiego dostępu nie posiadają (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15).4.9. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Działając zaś na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie terenu KDW, uznając w tym zakresie naruszenie zasad sporządzania planu. W pozostałym zakresie – w szczególności co do kluczowego dla sprawy zakazu lokalizacji inwestycji uciążliwych (§ 5 uchwały) – skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego odstąpiono w całości na podstawie art. 207 § 2 Ppsa uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Skarga kasacyjna organu okazała się zasadna w kluczowym, merytorycznym aspekcie (ochrona przed inwestycją uciążliwą), jednakże plan miejscowy wymagał korekty w zakresie wtórnym. Złożoność materii prawnej oraz konieczność wyważenia sprzecznych interesów konstytucyjnych uzasadniają odstąpienie od obciążania którejkolwiek ze stron kosztami postępowania. uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Skarga kasacyjna organu okazała się zasadna w kluczowym, merytorycznym aspekcie (ochrona przed inwestycją uciążliwą), jednakże plan miejscowy wymagał korekty w zakresie wtórnym. Złożoność materii prawnej oraz konieczność wyważenia sprzecznych interesów konstytucyjnych uzasadniają odstąpienie od obciążania którejkolwiek ze stron kosztami postępowania.