Wyrok - I GSK 1405/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. ceny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 807/22 w sprawie ze skargi U. [...] Sp. z o.o. w Sz. na decyzję Prezesa POddalono skargę kasacyjną. ceny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 807/22 w sprawie ze skargi U. [...] Sp. z o.o. w Sz. na decyzję Prezesa P
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
wnioskodawca
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryk Wach
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 807/22 uchylił zaskarżoną przez U. [...] Sp. z o.o. w Sz. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 lutego 2022 r., w przedmiocie odmowy skrócenia obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zapatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy.Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:- art. 24j ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537) - dalej: "u.z.z.w." w związku z art. 24c ust. 1 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ był zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty są celowe;- § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074) - dalej: "rozporządzenie" w związku z art. 24j ust. 1 w związku z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w związku z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że według § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, częścią składową kalkulacji kosztów wykazanych w uzasadnieniu wysokości taryfy może stanowić kwestionowania przez samego wnioskodawcę faktura VAT z tytułu bezumownego zrzutu ścieków, podczas gdy wniosek taryfowy powinien określać niezbędne przychody wynikające z zawartej przez przedsiębiorstwo umowy lub porozumienia dotyczącego odprowadzania ścieków, tym samym faktura VAT wystawiona tytułem bezumownego zrzutu ścieków nie stanowi należytej podstawy ustalenia wysokości niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, jak również jest niemożliwa do zaakceptowana w świetle przepisu "§ 3 pkt 1 lit." rozporządzenia, ostatecznie zaś nie dokumentuje przesłanki uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 24j ust. 1 u.z.z.w. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do:- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", w związku z art. 15 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez stwierdzenie, że organ nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, w tym organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że organ rzekomo pominął szereg okoliczności mających mieć istotne znaczenie dla sprawy oraz ciążący na stronie obowiązek uiszczenia wyższych opłat wynikających z kwestionowanej faktury VAT wystawionej tytułem bezumownego zrzutu ścieków, stanowi podstawę do analizy wzrostu kosztów;- art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku obligatoryjnych elementów wynikających z dyspozycji przepisu, to jest poprzez nieokreślenie w motywach rozstrzygnięcia, które twierdzenia oraz tezy Sądu odnoszą się do fazy badania przez organ przesłanki uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 24j ust. 1 u.z.z.w., które zaś odnoszą się do badania przez organ wniosku taryfowego stosownie do treści art. 24c ust. 1 u.z.z.w.;- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku obligatoryjnych elementów wynikających z dyspozycji przepisu, to jest, poprzez niezamieszczenie prawidłowego oraz zrozumiałego określenia zagadnień merytorycznych, które rzekomo miały nie zostać rozpoznane przez organ w toku postępowania administracyjnego;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym uchylenie decyzji organu w sytuacji, w której zachodziły uzasadnione przesłanki do oddalenia skargi.Organ wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na wyłonienie się zagadnienia prawnego. Zdaniem organu zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie do postępowań o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 u.z.z.w., w przypadku niewykazania przez wnioskodawcę spełniania przesłanki uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 24j ust. 1 u.z.z.w., skutkującego koniecznością oddalenia wniosku o skrócenie obowiązywania taryfy.Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona. Podniesione w środku odwoławczym zarzuty nie potwierdziły tezy organu o naruszeniach prawa, których dopuścić się miał Sąd pierwszej instancji.Przypomnieć należy, że przepis art. 24j u.z.z.w. nie był zamieszczony w pierwotnym tekście ustawy, lecz został do niej dodany na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), stanowiącej reakcję ustawodawcy na kilka kontroli Najwyższej Izby Kontroli, przeprowadzonych w latach 2016 – 2018 (raport nr LZG.410.014.2017, https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,lzgp_17_107_20170908124900150487494001,typ,kk.pdf, s. 5 i 8 oraz raport nr 22/2016/P/15/110/LZG (https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,lzgp_15_110_20160226124814145649089402,typ,kk.pdf, s. 10 i 24).Ujawniły one wiele nieprawidłowości w ustalaniu opłat za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, leżących zarówno po stronie gmin, jak i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Negatywnie oceniono nie tylko przypadki nierzetelności taryf, wynikających m. in. z tzw. finansowania skrośnego, ale także niezapewnianie zyskowności tym przedsiębiorstwom.Wprowadzeniu do systemu prawnego regulacji pozwalającej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu żądanie skrócenia taryfy towarzyszyło wydłużenie okresu obowiązywania taryf z 1 roku do 3 lat oraz powołanie organu regulacyjnego i zmiana zasad zatwierdzania taryf. Instytucja skrócenia taryfy stanowiła zatem tylko jeden z elementów reformy kształtowania taryf i wykładnia przepisu art. 24j u.z.z.w. musi ów aspekt systemowy wewnętrzny uwzględniać. Aż trzykrotne wydłużenie czasu obowiązywania taryfy zostało zatem powiązane z prawem żądania jej skrócenia. Mechanizm ten z jednej strony stabilizuje ceny, ale z drugiej strony pozwala na ich modyfikację w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 24j ust. 1 u.z.z.w. Trwałość zatwierdzonej taryfy ma zatem charakter warunkowy, z czym liczyć się musi organ regulacyjny. Modyfikacja taryfy nie nosi zarazem znamion dowolności, lecz wynikać musi jednoznacznie z okoliczności określonych w ustawie, co z kolei eliminuje swobodę przedsiębiorstwa w kształtowaniu cen.Funkcjonowanie przedsiębiorstwa na rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków objęte jest regulacją państwa, zaś samo przedsiębiorstwo określa się mianem podmiotu użyteczności publicznej funkcjonującego w sektorze infrastrukturalnym (zob. B. Walczak-Kowalik, Model regulacji administracyjnoprawnej a sektor wodociągowo-kanalizacyjny, Studia Iuridica Toruniensia, tom XXVIII, s. 315- 317 i podana tam literatura).Kreowanie taryf z udziałem organu regulacyjnego musi uwzględniać akcentowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli potrzebę wyważenia zysku przedsiębiorstwa i dostępności dla społeczeństwa świadczonych usług oraz zasady wolnego rynku, w tym reguły gospodarowania obowiązujące na obszarze Unii Europejskiej. W szczególności skutkiem aktywności organu regulacyjnego nie może być generowanie niedozwolonej w świetle art. 107 ust. 1 TFUE pomocy publicznej, na co zwrócił uwagę TSUE w wyroku z 25 listopada 2025 r., C-401/24, Dz.U.UE.C.2026/267.Mogłaby bowiem prowadzić do finansowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów działalności innych podmiotów funkcjonujących na wspólnym rynku. Instytucja skrócenia taryfy należy niewątpliwie do tych, które mają ochronę zasad wolnego rynku zapewniać. Sprzyja bowiem zachowaniu zyskowności, ale przy respektowaniu mechanizmów kształtowania cen regulowanych.Wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał organu do badania przesłanek wniosku taryfowego z pominięciem przesłanki uzasadnionego przypadku. Przeciwnie, wyjaśnił jej sens i znaczenie w kontekście wzrostu kosztów hurtowego odbioru ścieków i zobligował organ do dokonania analizy tego zdarzenia w tej sprawie.W tym miejscu podkreślić należy, że wprawdzie przepis art. 24j ust. 1 u.z.z.w. ustanawia dwie fazy uwzględnienia żądania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jednakże ich odrębność, a tym samym akcentowana przez organ etapowość badania wniosku w rzeczywistości może mieć w rzeczywistości charakter pozorny. Przepis bowiem posługuje się pojęciem niedookreślonym uzasadnionego przypadku, które podlega wypełnieniu treścią w realiach konkretnej sprawy. Mieścić się w jego zakresie mogą rozmaite sytuacje faktyczne, w szczególności zaś te, które dostrzega sam ustawodawca, a związane są najogólniej biorąc z sytuacją ekonomiczną na rynku, wywołaną przez rozmaite czynniki, niedające się przewidzieć w chwili składania wniosku o zatwierdzenie taryfy. Skoro przesłanka nadzwyczajnego przypadku obejmować może, między innymi, zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, to znaczy że odnosi się ona wprost do aktualnych kosztów prowadzonej działalności. Z treści wniosku o zatwierdzenie nowej taryfy wynikać zatem mogą istotne wartości, które należy wziąć pod uwagę analizując żądanie skrócenia taryfy. Weryfikacja wystąpienia uzasadnionego przypadku pozostaje zatem w ścisłym związku z podkreślanym przez organ drugim etapem postępowania, obejmującym wskazane w art. 20 ust. 4 pkt 1 i art. 20c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. elementy nowej taryfy. Ta bowiem, jak już zasygnalizowano, wyrażać ma kontrolowaną przez organ regulacyjny równowagę pomiędzy rentownością przedsiębiorstwa i kosztami świadczonych przez nie usług. W tej sprawie podnoszona przez spółkę kwestia wzrostu kosztów odbioru ścieków stanowiła zarazem istotę wniosku o skrócenie obowiązywania taryfy, jak i znaczący punkt kalkulacji nowej taryfy.Z tych przyczyn podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 24j ust. 1 u.z.z.w. w związku z art. 24c ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 1 pozostaje nieuzasadniony.Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 8 ust. 4 pkt 1, § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia w związku z art. 24j ust. 1 w związku z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Przede wszystkim rozporządzenie nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej "§ 8 ust. 4 pkt 1". Wskazywana przez organ kwestia kalkulacji wysokości opłat za odprowadzanie ścieków została unormowana w § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Niezależnie jednak od tej omyłki, zauważyć należy, że rozporządzenie nie identyfikuje źródła kalkulowanych kosztów nabywania wody i odprowadzania ścieków wyłącznie ze stosowną umową, ale odnosi się także do innych sposobów planowania tych kosztów. Przepis ten stanowi bowiem o planowanych bądź wynikających z zawartej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy kosztów zakupionej wody. Z kolei w odniesieniu do ścieków przepis w ogóle nie nawiązuje do umownej podstawy ich odprowadzania, bowiem po spójniku "lub" takiego, jak w przypadku nabywania wody, zastrzeżenia nie zawarto. Wskazany zabieg ustawodawcy uznać zresztą należy za uzasadniony, rozsądny, bowiem w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie okazałoby się, że faktycznie ponoszone koszty odprowadzania ścieków tylko dlatego, że nie udało się przedsiębiorstwo zawrzeć potrzebnego kontraktu pozostawałyby poza elementem kalkulacji taryfy. Brak nawiązania stosunku umownego nie oznacza przecież, że określone usługi nie mogą być wykonywane odpłatnie, a ich cena – opłacana zgodnie z prawem, z tytułu bezumownego ich świadczenia. Nawet w reżimie prawa podatkowego świadczenie usług po ustaniu stosunku zobowiązaniowego traktowane jest jako uzasadniony koszt podatkowy, niezależnie od jego kwalifikacji cywilistycznej (zob. wyrok NSA z 9 maja 2007 r., II FSK 633/06, LEX nr 343675). Nie można także przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia; kalkulowana w powyższy sposób taryfa nie narusza jej funkcji ochronnej wobec odbiorców. Ostatni z zarzutów odnoszący się do rozporządzenia nie mógł natomiast zostać rozpoznany, bowiem organ nie sprecyzował, którego z podpunktów § 3 pkt 1 miałby on dotyczyć poprzestając na sformułowaniu "§ 3 pkt 1 lit. ".Nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dlatego że konsekwencją stwierdzenia nierozpoznania żądania spółki była zasadna w tej sprawie ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Trafnie także Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., dlatego że organ pominął istotne w tej sprawie okoliczności, w tym zwłaszcza ponoszone koszty odprowadzania ścieków na podstawie faktur VAT wystawionych bez stosownej umowy. Uchybienia te stanowiły konsekwencję wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i ograniczenia tym samym zakresu czynności postępowania wyjaśniającego.Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Motywy sporządzono nienagannie; tłumaczą one jasno i przekonująco powody wydanego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji zaprezentował klarownie przyjęty wynik wykładni przepisów prawa materialnego. Jak już wskazano, analiza przesłanki uzasadnionego przypadku oraz poszczególnych elementów wniosku o zatwierdzenie taryfy w tej sprawie jest ze sobą powiązana. Trudno zatem oczekiwać, by Sąd pierwszej instancji rozważał je odrębnie.Nie można się także zgodzić z twierdzeniem organu o braku obligatoryjnych elementów wynikających z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna, czyli wykładnia przepisów prawa materialnego jest jasna i zrozumiała. Z kolei wskazania do dalszego postępowania zawarto nie tylko na ostatniej stronie uzasadnienia, po słowach, we fragmencie zaczynającym się od zdania "Ponownie rozpatrując...", ale także na pozostałych kartach rozważań, które szczegółowo punktują braki przeprowadzonego przez organ postępowania i wady wykładni przepisów prawa materialnego.Ostatni zarzut – naruszenia art. 152 p.p.s.a. jest niezrozumiały, bowiem przepis ten nie odnosi się, jak sugeruje organ do podstaw uwzględnienia skargi, lecz reguluje konsekwencje takiego orzeczenia dla przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji.Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..