Postanowienie - I GSK 1208/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025
Teza
Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 28/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki RegOdmówiono wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 28/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Reg
Najważniejsze informacje
W skrócie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Tomasz Smoleń
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 28/24, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w likwidacji w L. (skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (organ) z dnia 12 października 2023 r., nr DPP-III.6643.2.2023.WK.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.Skarżąca kasacyjnie spółka w złożonej skardze kasacyjnej od ww. wyroku Sądu I instancji zawarła m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania kasacyjnego, z uwagi na fakt, że natychmiastowe egzekwowanie spornych kwot może doprowadzić do nieodwracalnej szkody majątkowej skarżącego, zanim rozstrzygnięte zostaną kluczowe kwestie w postępowaniu cywilnym co do ważności wypowiedzenia umowy. Podniesiono, że z dokumentacji finansowej (w tym sprawozdań finansowych za lata 2021-2022 oraz bilansu otwarcia likwidacji spółki), jednoznacznie wynika, że skarżąca znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji finansowej, która nie pozwala na dokonanie zwrotu środków. W przypadku uchylenia decyzji administracyjnej przez NSA, skarżąca byłaby postawiona w sytuacji, w której orzeczenie to stałoby się bezprzedmiotowe, gdyż skutki wykonania decyzji byłyby już nieodwracalne i nie dałoby się przywrócić stanu sprzed egzekucji. Istotnym argumentem przemawiającym za wstrzymaniem wykonania decyzji jest również fakt, że obecnie przed Sądem Okręgowym w W. toczy się postępowanie cywilne (sygn. akt [...]), którego przedmiotem jest ustalenie, czy rozwiązanie umowy o dofinansowanie przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) było skuteczne i zgodne z prawem. Wynik tego postępowania cywilnego będzie determinujący dla oceny legalności decyzji administracyjnych zobowiązujących skarżącą do zwrotu dofinansowania. Ponadto w ocenie skarżącej, fakt że decyzja organu nakładająca na skarżącą obowiązek zwrotu całości środków unijnych w sytuacji, gdy cele projektu zostały faktycznie osiągnięte, jest w sposób oczywisty sprzeczna z fundamentalną zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30; dalej: TUE). Sankcje związane z obowiązkiem zwrotu środków unijnych nie mogą być nakładane automatycznie, lecz wymagają każdorazowego, indywidualnego badania ich proporcjonalności wobec stopnia naruszenia oraz rzeczywistej szkody. Skarżąca kasacyjnie dodała, że wstrzymanie wykonania decyzji jest również konieczne dla zabezpieczenia prawidłowego przebiegu niniejszego postępowania kasacyjnego. Umożliwi ono pełne i rzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych bez ryzyka, że sytuacja finansowa skarżącej będzie przesądzona na jego niekorzyść jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez NSA.Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odniósł się do złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł m.in., że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zawarte w odpowiedzi na skargę. W szczególności, w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w L. z siedzibą w [...] oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości skarżącej z uwagi na brak środków na przeprowadzenie postępowania zaś on sam jest procesie likwidacji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tych okolicznościach wykonanie decyzji faktycznie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody, bądź pojawienia się trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Beneficjent ma możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530; dalej: u.f.p.), który przewiduje m.in. ulgę w postaci rozłożenia spłaty należności na raty.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, instytucja ta znajduje również zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym.Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20).Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.Strona skarżąca zgłaszająca zatem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinna wykazać istnienie prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19, tamże). Strona skarżąca powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca spółka nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1096/16).Ponadto podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2001/11).Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, Sąd powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Mimo że Sąd może skorzystać przy rozpoznawaniu sprawy nie tylko z materiałów przedłożonych przez stronę we wniosku, ale też zgromadzonych w całych aktach sprawy, to wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa jednak na stronie skarżącej (por. np. post. NSA: z 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 975/09; z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11; z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; z 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1651/13). Strona musi więc wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia konkretnych okoliczności.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie spółka nie uczyniła zadość temu obowiązkowi.Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z dokumentacji przedłożonej na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa), w prawomocnym postanowieniu z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt V SPP/Wa 90/25 wyjaśnił m.in., że "sytuacja majątkowa oraz możliwości płatnicze Skarżącej zostały zbadane i ocenione przez referendarza sądowego w sposób wyczerpujący." (...) " Skarżąca nie załączyła jednak sprawozdania finansowego związanego z zamknięciem ksiąg rachunkowych na dzień poprzedzający dzień otwarcia likwidacji oraz zestawienia kosztów likwidacji. Pomimo oświadczenia, że nie posiada obecnie żadnych otwartych rachunków bankowych, znowu nie przedłożyła potwierdzających to dokumentów. Wedle udzielonych informacji Strona cały czas ponosi koszty związane ze swoim funkcjonowaniem w obrocie prawno-gospodarczym (np. obsługa prawna) i likwidacją, ale nie przedłożyła żadnego zestawienia tych wydatków wskazujących ich wysokości. Spółka musi też jakoś ewidencjonować te wydatki, ale mimo to nie przedłożyła raportów kasowych, które zazwyczaj służą do takich operacji przy braku kont bankowych. Nie uczyniła tego także wnosząc sprzeciw ".Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (zawartego w skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego) skarżąca kasacyjnie spółka nie załączyła żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, w tym m.in. po raz kolejny sprawozdania finansowego związanego z zamknięciem ksiąg rachunkowych na dzień poprzedzający dzień otwarcia likwidacji oraz zestawienia kosztów likwidacji.Powtórzyć jeszcze raz należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania powinien zostać poparty stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie.Skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie wobec niej ochrony tymczasowej.Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej spółki, jednakże bez dokładnego wykazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, skarżąca może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.., postanowił jak w sentencji.