Wyrok - II GSK 1240/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Działalność gospodarcza, Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 916/24 w sprawie ze skargi A. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Pyrzyckiego z dnia 30 września 2024 r. nr 96/2024 w przedmiocie wyznaOddalono skargę kasacyjną. Działalność gospodarcza, Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 916/24 w sprawie ze skargi A. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Pyrzyckiego z dnia 30 września 2024 r. nr 96/2024 w przedmiocie wyzna
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., II SA/Sz 916/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Pyrzyckiego z dnia 30 września 2024 r. nr 96/2024 w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:Uchwałą z dnia 30 września 2024 r. nr 96/2024, podjętą na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 – dalej u.s.p.) oraz art. 94 ust. 3 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 686 – dalej u.p.f.), Zarząd Powiatu Pyrzyckiego (dalej - "organ", "Zarząd Powiatu") wyznaczył apteki ogólnodostępne do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy.W § 1 uchwały wymieniono apteki, które mają pełnić dyżury w okresie od 1 października do 31 grudnia 2024 r. w porze nocnej (w soboty oraz w dni wolne od pracy) w godzinach od 19:00 do 21:00 oraz w dni wolne od pracy w godzinach 10:00- 14:00, z określeniem dat w których apteki mają pełnić dyżury.W uchwale wyznaczono do pełnienia dyżurów m.in. Aptekę "A.", prowadzoną przez A. Z.:- w porze nocnej w godzinach 19:00-21:00 w soboty - w dniach 16 i 30 listopada oraz 14 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 1 lit a),- w porze nocnej w godzinach 19:00-21:00 w dni wolne od pracy - w dniach 3 listopada oraz 29 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 1 lit b),- w dni wolne od pracy w godzinach 10:00-14:00 - w dniach 13 i 27 października oraz 25 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 2).A. Z. złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim apteka ogólnodostępna "A." mieszcząca się w P. przy [...] została wyznaczona do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy w okresie od 1 października do 31 grudnia 2024 r.Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f. poprzez wyznaczenie apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów, mimo że apteka nie spełnia kryteriów określonych w art. 94 ust. 7 pkt 3 p.f., tj. nie zatrudnia odpowiedniej liczby personelu umożliwiającej pełnienie dyżurów.W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że złożone przez skarżącą oświadczenie o braku liczby personelu - w świetle rozkładu czasu pracy apteki - nie daje podstaw do uznania, że apteka nie jest w stanie zabezpieczyć trwającego 2 godziny dyżuru nocnego oraz trwającego 4 godziny dyżuru (dziennego) w dni wolne od pracy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f., to ich dyżury w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie.W sytuacji braku zgłoszenia przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne gotowości do pełnienia dyżurów przez prowadzone przez nie apteki zarząd powiatu zobowiązany jest na mocy art. 94 ust. 3 w związku z ust. 9 pkt 2 u.p.f. wyznaczyć apteki do pełnienia tych dyżurów.Zarówno z akt sprawy jak i uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że przed jej podjęciem organ ustalił, że w porze nocnej (w soboty i dni wolne od pracy) oraz w dni wolne od pracy nie będzie funkcjonowała żadna apteka ogólnodostępna. W związku z tym organ, z zachowaniem powyższej procedury, zawiadomił m.in. skarżącą o potrzebie podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Wprawdzie skarżąca złożyła oświadczenie, że nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. w zakresie liczby personelu dostosowanej do zapewnienia potrzeb określonych w art. 97 ust. 7 pkt 1 u.p.f., jednak w ocenie Sądu złożenie takiego oświadczenie nie przesądza o braku możliwości wyznaczenia apteki prowadzonej przez skarżącą jako apteki dyżurującej. Oświadczenie takie może być bowiem zweryfikowane przez organ w trybie art. 94 ust. 11 u.p.f., co organ uczynił i czemu dał wyraz w uzasadnieniu do uchwały. Wbrew stanowisku skarżącej ocena ta nie była dowolna. Jednocześnie w ocenie Sądu brak informacji zwrotnej od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie, do udzielenia której jest zobowiązany na mocy art. 94 ust. 11 u.p.f. nie wyłącza uprawnienia Zarządu Powiatu do samodzielnej weryfikacji twierdzenia skarżącej co do braku możliwości pełnienia dyżurów. Przyjęcie interpretacji przeciwnej mogłoby prowadzić do sytuacji, w której byłoby niemożliwe zapewnienie dostępu do usług farmaceutycznych.Sąd zwrócił również uwagę na wskazywaną przez organ przyjętą zasadę równego traktowania wszystkich aptek i każdej z osobna oraz rotacyjny system dyżurów. W ocenie Sądu Zarząd Powiatu zasady tej nie naruszył, dokonując w zaskarżonej uchwale rozdzielenia obowiązków związanych z dyżurami na wszystkie apteki funkcjonujące w mieście P. Zestawiając ustalone w zaskarżonej uchwale dyżury dla poszczególnych aptek nie można wywieść, aby obciążenie dyżurami apteki skarżącej było niewspółmierne w porównaniu do pozostałych aptek.Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc w ramach art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, a to przyjęcie, że Zarząd Powiatu był uprawniony do wyznaczenia na jego podstawie apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów, pomimo niespełniania przez nią ustawowych kryteriów, określonych w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. oraz pomimo złożenia stosownego oświadczenia w tym zakresie.Formułując powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj:. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ administracji publicznej nie wniósł o jej przeprowadzenie.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, a to przyjęcie, że zarząd powiatu jest uprawniony do wyznaczenia na jego podstawie apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów, pomimo niespełniania przez nią ustawowych kryteriów, określonych w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. oraz pomimo złożenia stosownego oświadczenia w tym zakresie.Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 94 ust. 3 p.f., zgodnie z którym w przypadku, gdy praca aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, którego siedzibą jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców, (...) nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności (...) w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (...), zarząd powiatu wyznacza, w drodze uchwały, aptekę ogólnodostępną do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy. Uchwała jest wydawana na okres jednego roku kalendarzowego i określa dni oraz godziny pełnienia dyżurów przez aptekę ogólnodostępną prowadzoną przez określonego przedsiębiorcę. Przepis ten stanowił podstawę prawną poddanej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały Zarządu Powiatu Pyrzyckiego z dnia 30 września 2024 r.Zarząd powiatu informuje podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie tego powiatu, co najmniej na 21 dni przed dniem wydania uchwały o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, wskazując dni i godziny, w jakich mają być pełnione te dyżury (ust. 4). Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną może zgłosić gotowość do pełnienia dyżurów przez prowadzoną przez siebie aptekę, we wskazanych przez siebie dniach i godzinach zgodnych z dniami i godzinami określonymi na podstawie ust. 4, w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji. Wraz ze zgłoszeniem osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną składa w jego imieniu oświadczenie, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń przewidzianej w art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (ust. 5).Jak wynika z akt sprawy Zarząd Powiatu poinformował podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne o potrzebie wyznaczenia apteki do pełnienia dyżurów pismem z dnia 6 września 2024 r. W odpowiedzi na informację, podmiot prowadzący aptekę "A." w oświadczeniu z dnia 23 września 2024 r. wskazał, że apteka ta spełnia wymagania w zakresie posiadania asortymentu, o którym mowa w art. 94 ust. 7 pkt 1 p.f., jednak nie spełnia wymagania, określonego w art. 94 ust. 7 pkt 3 p.f., dotyczącego liczby personelu, dostosowanej do zapewniania potrzeb mieszkańców Powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej.W tym miejscu przypomnienia wymaga, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest wyborem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny się kierować nie tylko rachunkiem ekonomicznym, ale i uwzględniać specyfikę i konieczność dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3374/17). Każdy zatem podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 3 p.f. Jednym zaś z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy.Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może uwolnić się od tego obowiązku poprzez złożenie oświadczenia, iż nie spełnia wymagania, określonego w art. 94 ust. 7 pkt 3 p.f., dotyczącego liczby personelu, dostosowanej do zapewniania potrzeb mieszkańców powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej. Ustawodawca stworzył możliwość weryfikacji prawdziwości okoliczności wskazanych w oświadczeniu, co wynika z treści art. 94 ust. 11 p.f., który uprawnia organ do wystąpienia do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego z wnioskiem o potwierdzenie tych okoliczności. Celem ustalenia rzeczywistej liczby farmaceutów, świadczących pracę w poszczególnych aptekach, Zarząd Powiatu zwrócił się do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z wnioskiem o potwierdzenie prawdziwości okoliczności, wskazujących na brak liczby personelu (pismo z dnia 25 września 2024 r. znak: PZSS.8012.11.2024.MW). Jednak ww. organ nie wypełnił przypisanej mu kompetencji ustawowej. W tych okolicznościach sprawy Zarząd Powiatu uprawniony był do samodzielnej oceny zdolności apteki do pełnienia dyżurów w dni wolne i w porze nocnej.Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że gdyby Zarząd Powiatu nie miał możliwości dokonywania oceny treści oświadczeń składanych przez podmioty prowadzące apteki - w zakresie spełniania kryteriów ustawowych, branych pod uwagę przy wyznaczaniu apteki do dyżurowania - w sposób obiektywny, lecz przyjmowałby bezkrytycznie informacje o braku personelu, to w istocie nie byłoby możliwe zrealizowanie przez Zarząd Powiatu nałożonego na niego ustawą (w sytuacji, gdy praca aptek nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności) obowiązku wyznaczenia dyżurujących aptek, a taki stan rzeczy mógłby zostać, zakwalifikowany jako naruszenie konstytucyjnego prawa obywatela, będącego mieszkańcem powiatu, do ochrony zdrowia.Dokonana przez Sąd I instancji ocena sporządzonej przez organ analizy gotowości podmiotu prowadzącego aptekę "A." zasługuje na akceptację. Oświadczenie zostało bowiem poddane uprawnionej kontroli w świetle obiektywnie istniejących kryteriów i rzeczywistych faktów, takich jak: rozkład godzin pracy apteki, związane z tym rozkładem wymogi, w tym dotyczące czasu pracy.Skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 p.f., to ich dyżury w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie. W sytuacji braku zgłoszenia przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne gotowości do pełnienia dyżurów, zarząd powiatu zobowiązany jest na mocy art. 94 ust. 3 w związku z ust. 9 pkt 2 p.f. wyznaczyć apteki do pełnienia tych dyżurów. Nie budzi wątpliwości, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, wartości szczególnie chronionej na podstawie art. 68 ust. 1-3 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennej interpretacji przytoczonych wyżej przepisów mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której stałoby się niemożliwe zaspokojenie gwarantowanych konstytucyjnie potrzeb mieszkańców związanych z ich prawem do ochrony zdrowia. Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że ustawodawca zobowiązał kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 lit. b i ust. 5 pkt 4 lit. b i lit. f p.f.), aby ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 p.f. Przyjęcie zatem odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Obowiązkiem podmiotu prowadzącego aptekę jest w konsekwencji takie dostosowanie wewnętrznych regulacji i taki sposób zarządzania apteką, aby możliwe było wykonywanie nałożonych na nią obowiązków o charakterze publicznym.Reasumując należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożone przez skarżącą oświadczenie zostało zweryfikowane z punktu widzenia obiektywnych możliwości apteki do stworzenia takiej organizacji i podziału pracy w aptece, aby mogła ona pełnić dyżur w wyznaczonych przez Zarząd Powiatu dniach i godzinach. Stworzyło to podstawę do wyznaczenia apteki "A." do pełnienia dyżurów w zgodzie z art. 94 ust. 7 pkt 3 p.f. w sposób, który nie narusza art. 94 ust. 9 pkt 2 p.f. W świetle art. 94 ust. 9 pkt 2 p.f. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ ma prawo wyznaczyć do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dniach wolnych od pracy aptekę ogólnodostępną, która spełnia wymogi określone w ust. 7 i 8 art. 94, a nie wyłącznie aptekę, której podmiot prowadzący zgłosił gotowość do pełnienia dyżurów, składając jednocześnie oświadczenie o spełnianiu tych wymogów.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie i jako taka podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).