Wyrok - II GSK 1963/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 854/24 w sprawie ze skargi A. Sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 3 wrześniaOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 854/24 w sprawie ze skargi A. Sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 3 września
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 138
kpa
art. 78
kpa
art. 153
ppsa
art. 151
ppsa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Sz 854/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Koszalinie z dnia 3 września 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:Decyzją z dnia 3 lutego 2020 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Koszalinie (dalej: "organ I instancji") nałożył na A. sp. k. karę pieniężną w wysokości 210.720,00 zł za zajęcie od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. pasa drogowego [...] w K., bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na zajęciu części terenu zielonego pasa drogowego w granicach działek nr [...] i [...] i wybudowaniu utwardzonego placu obsługującego teren budowy - inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...]. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w dniu 30 lipca 2020 r. i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 210.720 zł za zajęcie od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. pasa drogowego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Sz 94/21 uchylił opisaną wyżej decyzję organu II instancji. Sąd zauważył, że skarżąca konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki nr [...]. Ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie skarżącej wykonano w pasie drogowym. Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien podjąć działania, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącą.Decyzją z 24 listopada 2021 r., organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z 31 sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z 31 maja 2022 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 210.720 zł za zajęcie, od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r., pasa drogowego działki nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w K., bez zezwolenia zarządcy drogi. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, organ II instancji decyzją z 28 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 31 maja 2022 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 157/23, uchylił decyzję organu II instancji z 28 listopada 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 31 maja 2022 r. Sąd wskazał, iż nie podziela twierdzeń organu I instancji, że doszło do zajęcia terenu działki nr [...]. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza tego, a wykonany w dniu 25 stycznia 2020 r. na zlecenie zarządcy drogi operat geodezyjny nie dokumentował zajęcia pasa drogowego ul. Paderewskiego przez stronę w okresie od 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r. Z kolei protokoły kontroli pasa drogowego sporządzone w okresie od 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r. podają jedynie obszar zajęcia pasa drogowego oraz ogólną informację dotyczącą zniszczenia zieleńca, czy wybudowania utwardzonego placu, bez wskazania, której działki konkretnie te zapisy dotyczą. Sąd wskazał, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody na zajęcie pasa drogowego.Decyzją z 30 stycznia 2024 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), uchwały nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z 24 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta K., organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 194.520 zł za zajęcie, w okresie od dnia 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r., pasa drogowego [...] (drogi gminna, działka nr [...] obręb [...]) w K., bez zezwolenia zarządcy drogi w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym na wykonaniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy - inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].W decyzji organ przedstawił matematyczne wyliczenie nałożonej kary. W pierwszej kolejności organ wyliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego działki nr [...] (zieleńca), na podstawie § 1 pkt 1 poz. 4 kol. 5 ww. uchwały nr VII/77/2011, za okres - 29.10.2019-16.01-2020, tj. 80 dni: 243,15 m2 x 1,00 zł x 80 dni = 19.452 zł, która podwyższona 10. krotnie zgodnie z art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.i.p, ww. kwota, w konsekwencji wyniosła 194.520 zł.W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pracownicy organu w dniu 29 października 2019 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego wskazanej ulicy. Stwierdzono zniszczenie terenu zielonego, położonego na terenie drogi publicznej działki nr [...] w obrębie [...], poprzez wykonanie utwardzonego placu. Dokonano pomiaru zajętego terenu bez zezwolenia, wykonano dokumentację zdjęciową i spisano protokół z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego. W trakcie przeprowadzanych kolejnych wizji w terenie w dniach: 31.10.2019 r., 04.11.2019 r., 05.11.2019 r., 07.11.2019 r., 12.11.2019 r., 13.11.2019 r., 14.11.2019 r., 19.11.2019 r" 20.11.2019 r" 21.11.2019 r., 26.11.2019 r" 27.11.2019 r" 28.11.2019 r" 29.11.2019 r., 02.12.2019 r., 03.12.2019 r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzali obecność utwardzonego placu, w części wskazanej wyżej drogi. W kolejnych dniach, tj.: 04.12.2019 r., 05.12.2019 r., 06.12.2019 r., 10.12.2019 r" 11.12.2019 r" 12.12.2019 r" 13.12.2019 r" 17.12.2019 r., 18.12.2019 r., 19.12.2019 r. pracownicy organu przeprowadzali wizje w terenie, w trakcie których potwierdzano obecność utwardzonego placu, na którym dodatkowo składowane były materiały budowlane. Potwierdzano również zniszczenie terenu zielonego drogi publicznej przez ciężki sprzęt. Strona nie brała udziału w czynnościach. Dalsze kontrole dokonywane w dniach 30.12.2019 r., 02.01.2020 r., potwierdzały wcześniejsze ustalenia. W dniu 17 stycznia 2020 r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzili usunięcie z terenu drogi publicznej składowanych materiałów budowlanych, utwardzony plac pozostał w niezmienionym kształcie i powierzchni. W celu ustalenia dokładnej powierzchni zajętego pasa drogowego obmiaru dokonał uprawniony geodeta. Z przedłożonego operatu wynika, że zajęcie bez zezwolenia dotyczyło działki drogowej nr [...] obręb [...] - powierzchnia zajęcia 243,15 m2.Pismem z 14 lutego 2020 r. pełnomocnik strony przedłożył sporządzony w dniu 12 lutego 2020 r. pomiar zajęcia terenu działki nr [...]. Dokument miał być podpisany przez geodetę, co - według organu - okazało się nieprawdą.Po dniu 16 stycznia 2020 r. strona nadal zajmowała teren pasa drogowego bez zezwolenia, ale w tej kwestii było prowadzone odrębne postępowanie.W oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji, stwierdził, iż w okresie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. strona nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi ani innego tytułu prawnego do zajęcia pasa drogowego przy [...] (droga gminna).Decyzją z 3 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 30 stycznia 2024 r.W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił przede wszystkim uwagę na to, czy organ I instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zastosował się do wskazówek i zaleceń zawartych w wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Sz 157/23. Wskazał, że organowi I instancji nie udało się dokonać bezspornych ustaleń co do faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego, działki nr [...]. Organ uznał, że nie ma dostatecznych podstaw do wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie tej działki bez zezwolenia, lecz wyłącznie za zajęcie działki nr [...].Według organu II instancji, strona na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczyła, że doszło przez nią do zajęcia drogi gminnej w części dotyczącej działki nr [...], zaś Sąd w dwóch wydanych wyrokach stwierdził jednoznacznie, że kwestia zajęcia przez stronę działki drogowej nr [...], w okresie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. została udowodniona. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu i nie może dokonać już innych własnych ustaleń w tym zakresie.Według organu II instancji, organ I instancji oparł swe ustalenia co do powierzchni zajętego pasa drogowego działki nr [...] na operacie sporządzonym na swoje zlecenie przez uprawnionego geodetę. Sądy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zakwestionowały obliczeń powierzchni zajętego pasa drogi dz. nr [...].Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., II SA/Sz 154/25 oddalił skargę na ww. decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawa objęta przedmiotem kontroli, była już rozpoznawana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny. W wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 94/21 Sąd uznał za niesporne, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego w części dot. działki gruntu nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...], Sąd uznał, że operat biegłego geodety nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu.Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 157/23 wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie wypełnił wskazań zawartych w wyroku z 20 maja 2021 r. Ustalenia co do powierzchni zajęcia pasa drogowego - w tym także działki nr [...] organ oparł na operacie biegłego geodety wykonanym na zlecenie tego organu pomimo wskazań Sądu, że operat ten nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat zawiera co prawda przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego jednak, jak już wcześniej wspomniano, nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej organom w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodniony fakt zajęcia przez skarżącą działki nr [...].W obecnie zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy przy ponownym badaniu sprawy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia i dokonały wnikliwej oceny tego materiału, zgodnie z wytycznymi Sądu, wynikającymi z powołanych wyżej wyroków.Analiza uzasadnień wyroków wydanych uprzednio w kontrolowanej sprawie wyraźnie wskazuje, że wątpliwości co do zajęcia pasa drogowego mogły dotyczyć jedynie działki drogowej nr [...]. Wyłącznie co do zajęcia wskazanej działki, mogły nasuwać się wątpliwości co do mocy dowodowej operatu biegłego wykonanego na zlecenie organu. Ostatecznie organ I instancji poprzestał na wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (zieleńca) we fragmencie działki nr [...], gdzie wykonano plac drogowy. Zdaniem Sądu, w przypadku tejże działki brak jest powodów do kwestionowania prawidłowości wyliczenia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego i czasookresu tego zajęcia, przyjętych na podstawie protokołów kontroli oraz operatu biegłego. Zachodzi tu w istocie stan związania organów obu instancji oraz Sądu aktualnie badającego sprawę, oceną prawną dokonaną w dwóch wydanych uprzednio w sprawie wyrokach.W ocenie Sądu, nie uległ zmianie stan faktyczny zajęcia przez stronę skarżącą działki drogowej nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Skoro organ nie zamierzał prowadzić postępowania w kierunku ustalenia czy doszło do zajęcia działki nr [...], to w konsekwencji nie był zobowiązany do poddania ocenie oferowanego przez skarżącą dowodu z operatu sporządzonego na jej zlecenie.W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, które posłużyły do wymierzenia skarżącej grzywny. Nie budzi też wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia czasookresu przedmiotowego zajęcia oraz obliczenie kary w wysokości przyjętej w obu decyzjach.Zaskarżając powyższy wyrok w całości spółka podniosła, na podstawie art. 174 ust. 1 oraz ust. 2, p.p.s.a. zarzuty:1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd w ustaleniach faktycznych powierzchni zajętej przez skarżącego, nieustalenie faktycznej powierzchni zajęcia, co uniemożliwia nałożenia na stronę kary przewidzianej w cyt. przepisach;2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 2 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera braki dotyczące ustalenia powierzchni zajęcia działki [...] i nie jest wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje wątpliwość co do powierzchni zajęcia działki [...] podczas gdy powierzchnia ta nie została de facto ustalona i była od początku kwestionowana przez stronę i Sądy Administracyjne orzekające w wyrokach z dnia 20.05.2021r. oraz z dnia z dnia 14.09.2023r.c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii ustalenia faktycznej powierzchni zajęcia działki [...], poprzez odrzucenie mapy przedłożonej przez stronę, nieprzeprowadzenie oględzin, dowodu z zeznań świadka i strony oraz oparcie się wyłącznie na mapie sporządzonej w dniu 25.01.2020r., tj. już po terminie rzekomego zajęcia pasa, co miało wpływ na treść wyroku i wartość wymierzonej kary zależnej od powierzchni zajęcia;d) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie zawiera wystarczające dowody na ustalenie faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego;e) błędne ustalenia faktyczne, poprzez uznanie przez Sąd w skarżonym, wyroku, że strona nie zakwestionowała w odpowiednim czasie oceny ustaleń faktycznych, podczas gdy strona już w pierwszym odwołaniu złożonym od decyzji z 2020r. zgłosiła zarzut błędnego ustalenia powierzchni zajęcia pasa w zakresie działki [...] oraz braku zajęcia działki [...], zarzut ten podnoszony był we wszystkich odwołaniach od decyzji i skargach do WSA, co miało wpływ na wydanie skarżonego wyroku i wartość wymierzonej kary zależnej od powierzchni zajęcia;f) art. 153 p.p.s.a., poprzez nieustalenie faktycznej powierzchni zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę na fakt powierzchni zajęcia, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na mapie dokumentującej czynności geodety z dnia 25.01.2020r, tj. po rzekomym zajęciu pasa przez stronę, co dowodzi, że nie potwierdza ona faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego, nieprzeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów w sprawie, którymi nie dysponował WSA w Szczecinie wydając poprzednie wyroki w sprawie, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organy w wyrokach z dnia 20.05.2021r. oraz z dnia z dnia 14.09.2023r.Powołując tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. Jednocześnie pełnomocnik spółki oświadczył, że zrzeka się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że jedynym dowodem przedstawionym przez organ i wziętym pod uwagę przez Sąd przy rozstrzygnięciu jest mapa wykonana już po okresie wskazanym w decyzji (20.01.2020 r.), a więc mapa, które nie potwierdza, jaki faktycznie teren był zajęty przez skarżącego w okresie wskazanych w skarżonym wyroku i poprzedzających go decyzjach. Jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji ustalającej karę za zajęcie pasa drogowego jest właśnie ustalenie bez żadnej wątpliwości powierzchni zajęcia. W ocenie skarżącego, niestety w niniejszej sprawie, nie ustalono bez żadnej wątpliwości tej powierzchni. Podkreślenia wymaga, że inne dowody w sprawie, tj. notatki służbowe i dokumentacja fotograficzna sporządzaną przez zarządcę drogi nie może być uznana za wystarczająco precyzyjne narzędzie pozwalające na uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego o określonej powierzchni.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.Przed oceną zgłoszonych zarzutów, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego - w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. - modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć Sądu I instancji. Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało.Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty zgłoszone w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Przystępując do oceny zarzutów wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na ścisłe powiązanie podlega łącznemu rozpoznaniu z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a.Istota wskazanych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie i z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w ślad za organami administracji przyjął, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zawierały one braki dotyczące ustalenia powierzchni zajęcia działki [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są usprawiedliwione.Otóż, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że analiza uzasadnień wyroków wydanych uprzednio wyraźnie wskazuje, że zastrzeżenia co do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego odnosiły się do działki drogowej nr [...] i to nie tylko w zakresie powierzchni zajęcia, ale i faktu zajęcia przez skarżącą spółkę. W tym zakresie Sąd I instancji powziął wówczas wątpliwości, których nie usunęły ustalenia zawarte w operacie z 25 stycznia 2020 r. sporządzonym przez biegłego na zlecenie organu. Zakwestionowanie mocy dowodowej operatu w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] wywołało ten skutek, że organ poprzestał na wymierzeniu skarżącej kasacyjnie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (zieleńca) jedynie we fragmencie działki nr [...], gdzie wykonano plac drogowy. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w przypadku działki nr [...] brak jest powodów do kwestionowania prawidłowości wyliczenia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego w oparciu o powyższy operat. Podkreślenia natomiast wymaga, że ustalenie, iż to spółka dokonała zajęcia pasa drogowego oraz jaką powierzchnię zajęcie obejmowało wynika również z protokołów kontroli przeprowadzanych systematycznie w czasie, w którym dokonano zajęcia. Podczas kontroli pracownicy organu dokonywali pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego wraz z dokumentacją fotograficzną. Co ważne, odnotowywali także zmiany w powierzchni dokonanego zajęcia w zależności od etapu prac prowadzonych przez skarżącą. Nieuzasadniony pozostaje zatem zarzut, że w toku ponownego postępowania nie ustalono powierzchni zajęcia pasa drogowego w granicach działki nr [...] wbrew wytycznym wynikającym z wyroków sądowych.Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca upatruje wadliwości ustaleń faktycznych w pominięciu dowodu w postaci mapy pomiaru sporządzonej przez J. S. W tym miejscu należy zauważyć, że strona zgodnie z art. 78 k.p.a. posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu. Dopuszczenie dowodu na okoliczność przeciwną niż ustalona przez organ administracji nie oznacza jednak ani tego, że zostanie on oceniony jako wiarygodny, ani tego, że doprowadzi do podważenia dotychczasowych ustaleń organów. Jako że skarżąca kasacyjnie nie postawiła natomiast zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. (w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej), regulującego obowiązek organu uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, co wyłącza kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej zakresie.Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut uchybienia art. 141 § 1 p.p.s.a., który spółka wiąże z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii ustalenia faktycznej powierzchni zajęcia działki [...], poprzez odrzucenie mapy przedłożonej przez stronę, nieprzeprowadzenie oględzin, dowodu z zeznań świadka i strony oraz oparcie się wyłącznie na mapie sporządzonej w dniu 25 stycznia 2020 r., tj. już po terminie rzekomego zajęcia pasa, co miało wpływ na treść wyroku i wartość wymierzonej kary zależnej od powierzchni zajęcia. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, CBOSA). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać nieprawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.Z kolei naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie zawiera wystarczające dowody na ustalenie faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Również i ten zarzut nie okazał się skuteczny. Otóż, naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na zarzucie oddalenia skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Natomiast podobnie jak w przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego czy też wykazywaniu braków postępowania dowodowego.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również "błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje wątpliwość co do powierzchni zajęcia działki [...] podczas gdy powierzchnia ta nie została de facto ustalona i była od początku kwestionowana przez stronę i Sądy Administracyjne orzekające w wyrokach z dnia 20.05.2021r. oraz z dnia z dnia 14.09.2023r." (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej) oraz "błędne ustalenia faktyczne, poprzez uznanie przez sąd w skarżonym, wyroku, że strona nie zakwestionowała w odpowiednim czasie oceny ustaleń faktycznych, podczas gdy strona już w pierwszym odwołaniu złożonym od decyzji z 2020r. zgłosiła zarzut błędnego ustalenia powierzchni zajęcia pasa w zakresie działki [...] oraz braku zajęcia działki [...], zarzut ten podnoszony był we wszystkich odwołaniach od decyzji i skargach do WSA, co miało wpływ na wydanie skarżonego wyroku i wartość wymierzonej kary zależnej od powierzchni zajęcia" (punkt 2 lit. e petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty te nie przybrały jednak postaci zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa, zatem nie podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zdołały doprowadzić do podważenia ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził dostatecznie wnikliwą analizę okoliczności faktycznych i prawnych, również w aspekcie art. 153 p.p.s.a., dochodząc do słusznego wniosku, że dotychczasowe ustalenia faktyczne organu i jego ocena są wystarczające dla zastosowania w sprawie art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Przywołane przepisy u.d.p. określają sposób wyliczenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.Skoro w toku postępowania został ustalony podmiot, który bez zezwolenia zarządcy drogi dokonał zajęcia pasa drogowego w granicach działki drogowej nr [...] oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalona została powierzchnia zajęcia, które to fakty nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło również do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4 i ust. 12 u.d.p., które stanowiły podstawę do ustalenia wymiaru kary pieniężnej.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.